开发区的黄昏：问题与出路

一、问题
中国开发区建设数量之多、规模之大，可谓世界第一。截至2021年，国务院共批准成立了640个国家级开发区和2106个省级开发区。国家级开发区包括经济技术开发区(简称经开区)218个、高新技术开发区(简称高新区)168个、海关特殊监管区156个、边/跨境合作区19个、自由贸易试验区(简称自贸区)18个、国家级新区19个、国家级自创区19个以及其他类型开发区23个。

开发区作为地方集中体现产业集聚效应和经济增长动力的发展模式，已经逐步形成区域经济增长极，为我国改革开放和现代化建设作出了突出贡献。1981年，国务院批准在沿海开放城市设立经济技术开发区，开发区模式自此在我国开始萌芽。1984年5月，我国正式决定开放大连等14个沿海港口城市，并在这些城市先后设立了首批15个经济技术开发区。

此后，在经济、科技和教育体制改革浪潮的驱动下，各类开发区开始大量涌现。这期间，我国的开发区建设处于摸索阶段，由于缺乏基建投入，外资利用和技术引进跟进不足，总体发展速度较慢。

但是与此同时，开发区作为改革开放初期的新型经济模式，对于地方政府和各类资本方而言是个绝佳的发展机遇，全国各地都开始关注这一巨大的时代风口。当前开发区发展存在的问题，举其荦荦大者，主要有以下五点：

（一）发展水平参差不齐

开发区的种类繁多，特别是省级及以下级别的开发区在早年开发区兴建大潮中蜂拥而至，导致开发区数量过剩，发展质量良莠不齐。大部分开发区得益于国家的政策支持和地方的资源倾斜发展较快，而很多地方因为资源有限或资源利用效率较低，开发区发展整体受限，发展水平仍旧较低。

整体来看，开发区最初的定位是特殊的经济功能区，过于重视产业集聚和扩张，对本地产业带动和对主城的扩散效益不明显。随着经济和社会的发展，单一的经济功能定位已经不能满足产业发展的综合需要，这也导致开发区发展水平出现分化。

（二）发展方式较为粗放
早期的政策红利引起地方开发区建设高潮，一个区域往往存在不同级别、多种类型的开发区，在实际发展中，各开发区都把招商引资、经济发展作为开发区的功能定位，开发区之间抢夺招商资源，导致产业导入趋于同质化，产业结构不合理。而部分劣质企业借用不同开发区的政策便利争取补贴，占用资源但未产生实质的效益贡献。

此外，大多数开发区都面临着资源环境约束与发展空间需求之间的矛盾，为了招商引资，开发区土地缺乏规划或规划执行不到位，造成空间利用率低，对开发区完成产业链的形成造成影响。开发区土地零散化，相互割裂，无法形成连片用地，影响开发区可持续发展。

（三）运作机制不够顺畅
在政府主导的模式下，管委会权责界面模糊是开发区运营管理体制存在的基本问题。开发区由于缺乏明确的法律地位，管理审批权限各地不一，经常出现授权不到位的情况，使得开发区管理上缺乏逻辑。开发区管委会本身事务较多，除了经济规划和管理职能，还要面临诸多社会事务，害怕职能缺位往往就容易造成什么都要管。

与此同时，受限于政企沟通机制，开发区与招商引资企业的监管和服务关系大多较为模糊。开发区管理者在配套产业运营和促进商品、要素自由流动方面往往无法赢得投资者满意，营商环境影响投资者取向，导致开发区整体发展水平也随之出现分化。

（四）国有资本参与不足
尽管很多开发区的资源优势和产业优势显著，但以开发区平台公司为代表的地方国有资本与优势产业集群发展体系关联的大多是配套产业基础设施建设和城市运营服务，未深度参与产业投资与运营，对地方综合优势利用较少。很多开发区平台尚未设立产业投资基金或开展金融投资，国有资本在支持和推动地方产业发展、转型升级方面发挥的作用还不突出，也就无法获得来自于产业成熟后投资收益。

此外，经济发展水平应与服务业发展水平呈同向变动，即经济发展水平越高，对生产性服务功能的需求越高，相应的服务业规模则应当越大。但就目前国内开发区的功能配置来看，更多的是通过牺牲资源招商，国有资本在引导和配套生产性服务和生活性服务发展方面相对落后于产业发展。

（五）持续发展后劲不足
长期以来配套基础设施和其他公益性项目建设的融资使得大部分开发区都积累了大量的债务，地方财力的支撑不够，开发区平台公司又缺乏有效的造血机制，在现有的融资环境下，开发区的可持续发展存在较大不确定，存量债务负担较重，金融风险隐患较大。

与此同时，营商环境改善需要持续的资金投入。为了吸引优质企业入驻，切实推动产业链招商，需要持续改善营商环境。营商环境的改善对包括“硬环境”投资和“软环境”配套都有较高的需求，而配套功能性建设和运营需要大量、持续的资金投入。
中国依托人口红利、土地红利、政策红利等传统低成本优势，以各级各类开发区为载体，在快速而全面融入全球要素分工体系的同时，形成了庞大的生产制造能力以及大进大出的循环格局，由此奠定了中国经济大国地位。然而，近年来伴随着人口红利式微、环境问题频现、欧美部分跨国企业高端制造业回流、低端制造业向东南亚地区转移等问题带来的“空心化”威胁，中国开发区逐渐显现出对于“谋求全球价值链攀升的新要求”、“创新驱动发展战略的新需要”等多个方面的不适应。在全球经济变化新形势下，开发区必须要有新的功能定位，必须要成为创新驱动发展的重要载体。

开发区作为创新驱动的重要载体，为理解地方政府行为、企业创新策略、中国经济增长模式提供了一个独特角度。由于我国的开发区本身可以看作是“一揽子”的政策优惠，因而明晰我国开发区政策影响企业创新的真实效果及其微观作用机制，识别开发区政策效果发挥的前提和条件，就成为十分重要且尚未得到深切研究的问题。

二、理论溯源
开发区作为中国以及世界范围内一项重要的政策工具，其理论背景是多学科、多视角的。开发区的形成依靠企业，而企业间关系的变化是影响开发区发展的重要因素。为此，学者们相继提出了开发区与企业相互作用的“增长极理论”、基于产业集聚中企业竞合关系形成的“新产业区理论”、考虑规模经济和不完全竞争等因素的“新经济地理理论”、引入企业微观异质性的“‘新’新经济地理理论”等。

开发区相关理论演进与园区类型衍生的实践之间存在着一定的对应性。不断更新的相关解释理论学说与开发区衍生过程并行，这些研究在指导或启示相应时期开发区发展实践的同时，也在实践中逐步实现自身的演进。

增长极理论的发展与国际上出口加工区的建设实践在时间上同步。其概念是法国经济学家佩鲁（Francois Perroux）于1955年由抽象经济空间延伸出来的，之后布代维尔（J. R. Boudeville）在1966年将增长极的经济概念转化为地理概念。增长极理论认为，把推动性产业（propulsive industry）嵌入某特定空间可以形成集聚经济，产生增长中心，推动整个区域经济的增长。该理论成为政府在参与开发区建设、空间选址引导、功能定位和政策制定等方面的基础。

国际上很多决策者对增长极和增长中心含义的解释相当宽泛，在许多方面与其理论不符，受到了广泛的质疑。增长中心政策与佩鲁最初的基于产业之间关系的增长极理论的本意大相径庭。本来有独创性的增长极理论在政策的操作中却不幸沦为投入产出分析，通常偏爱吸引大型企业，不重视对于创新和创造就业机会至关重要的中小企业和创业者，因而失去了强调创新和经济结构转变的核心内容。增长极理论被当成一个工具来证明某些区域投资的正确性，并且盲目地假定增长极所引导的发展会自动发生，基础设施项目往往只被引导去连接增长极和周围区域，却不考虑地方经济是如何增长的。对于非中心区域，增长极理论成为公共资源分配不公的借口。

增长极这一概念本身也具有局限性。首先，重要的内源性增长过程被排除在增长极理论之外。佩鲁及其弟子从理论上无法解释创新的推动性活动如何展开，只是把创新单位具有先进的技术看作既成事实。地理空间意义上的增长极理论也不能解释创新活动在增长极地区的发展，从而暗示欠发达地区不能自行增长，必须依靠增长极或增长中心的引导。其次，增长极定义本身就很模糊。它的基础是佩鲁对经济增长的大体思路，概念的描述非常抽象，没有进行地理设定，这一概念却被广泛应用于具体地区。再次，增长极理论可以从各种方面进行解释，既是论断，也是信仰，甚至是“事实”，因此很自然地被作为灵丹妙药，在各种情况下均被接受，甚至不用验证，就应用到许多经济发展规划中。

由于增长极概念的缺陷，总体来说，自1955年至今，增长极理论的实践并不成功，它在政策领域的普及并没有帮助其巩固概念。一个理论或概念在证据尚未巩固、未经严格审查和激烈辩论的情况下就被广泛接受和实施是非常危险的。

长期以来，有关学者对产业区域开发政策实践不断进行反思。实施传统的区域开发政策，例如对大型工业项目和基础设施的巨额投资，以及在本地区资源优势的基础上选择、发展主导产业等，是期望这些项目能产生足够的乘数效应，使它们的经济效益扩散到不发达地区，以缩小地区差异，达到共同富裕，但是在实施这些传统政策时，却较少重视从根本上调整区域的产业结构。这样的政策在各国实施多年，甚至几十年，落后地区所获得的好处仍然是微薄的。

传统理论过分简单地强调区际流动的两个要素——劳动力和资金，却忽视了影响区域动态的一个重要因素——技术。各个企业运用资本和劳动力的技术能力和战略不同，因此从技术的角度来衡量众多企业活动的“舞台”——区域及其发展，是很困难的。实际上，区域的经济变化涉及到社会、政治、文化等多方面，各个地方的特征是多方变化的综合反映，区域经济的发展是人—自然—社会协调发展的结果，其中，技术创新是驱动经济发展的主要动力。

1980年代以后，伴随经济学内生增长理论的成型，新的基于技术创新的区域发展理论开始盛行，该理论认为地区固有的技术潜力和地区的技术接收力是地区经济增长的主要因素。地区固有的技术潜力包括劳动力技术水平、企业家素养以及地方创新环境与氛围等。决定地区技术接收力大小的是社会、政治、政策、经济、文化、自然等多种因素。当某地区依赖于外部技术时，则需要有一种内部的能力去吸收外部的知识和技术。这种发现、选择、采取、运用、学习、改进新技术的能力是每一个企业以及它所在的地区获得经济成功的重要因素。

伴随上述区域发展认识的演化，现代开发区趋于成型，并在全球范围内陆续酝酿出现了新的关联理论，比较有代表性的是创新集群理论、可持续发展理论以及正在成型过程中的企业家精神（理论）。

科技园的理论基础是创新集群理论。创新集群是在当地企业和机构近距离的协同作用的基础上发展起来的，是行为主体合作的网络，是促进创新的产业社区，是大学、科研院所、企业、地方政府等机构及其个人之间在长期正式或非正式的合作与交流的基础上所形成的相对稳定的系统。产业创新首先取决于创新型的企业家和科技人才，此外决定于知识学习的过程和企业之间、产学研之间关系的质量、强度及其网络的结构。

学者卡斯特尔（M. Castells）和霍尔（P. Hall）全面考察了科学园、科学城、高技术城等规划，他们认为，建立高技术中心整个事业最艰难的部分是推动大学研究人员和产业界的联系。“这种联系可以是非正式的，通过随便的交往或通过鼓励有创业精神的大学衍生公司建立起来。在一些比较拘谨的国家……这种联系可比较认真地通过中介或联络机构建立起来。”判断规划的高技术中心是否真正达到发展高技术的目标，以及发展到了什么程度的主要标志，是科学与工业之间的协同作用和公司之间的协同作用情况。

创新集群中最重要的是促进合作的机构（institution for collaboration）加强企业间联系，降低物流成本和交易费用，从而促使产、学、研、官互动，促进产业融合和技术创新。中国的一些较成功的科技园的管理机构、行业协会等多种组织通过机制创新，正在起着合作机构的作用。那些在培育创新型企业和创新绩效方面较差的科技园，正是缺乏这类合作机构。另外，尽管创新集群具有地方化和专业化特征，但在全球化背景下，创新的投入又不完全是本地的。中国的科技园与发达国家科技园相比，需要更加注重国际企业之间和科技园之间的交流和合作。

可持续发展理念和工业生态学打破了增长等同于发展的传统认知。1989年美国科普月刊《科学美国人》“地球的管理”专刊中，弗罗施（R. Frosch）和加劳布劳斯（N. E. Gallopoulos）提出了工业生态系统的概念。生态开发区实践的出现早于可持续发展理论的成型。该类开发区在建设过程中对于物质与能源交换网络、产业共生体系的构建通常受其自身发展需求驱动和政府参与引导的双重影响，其在全球范围内数量的增长与兴起的过程，亦是可持续发展理念逐渐形成和明确的过程。可持续发展理论在世界范围内被认可之后，促进了生态开发区的发展，且涉及生态开发区的产业、管理、政策等多个方面。

美国硅谷是完全市场化的产物，政府只在宏观方面提供一些公共职能，中介功能较强，这和美国高度发达的市场经济、完备的法律体系与宽松的投资环境有关；慕尼黑高科技工业园区是政府与市场结合的产物，但市场的作用较强，政府的参与相对较少；新加坡裕廊工业园区的开发和管理都有政府的参与，某些方面几乎是垄断性操作；我国的现代开发区更是体现了政府的作用，现代开发区的管理部门往往都是带有行政级别的政府部门或派出机构。
　　
从世界范围来看，越是市场经济发达、法制完善的国家或地区，其现代开发区的发展模式越倾向于市场的自然选择，现代开发区的自身目标和定位越是比较单一，越是倾向于经济利益的发展目标。

开发区发展的时空特点促成了其自身内涵及内部产业活动的多样化，由此衍生出了不同的开发区类型。早期开发区的相关研究中对其区位和功能属性各有侧重，并伴随相关实践的频繁出现，不同研究线索逐步交汇与发展，使得开发区的理论本质渐趋明确。

二战后初期所发展的开发区以全面工业化和城市化浪潮为助推，以如何尽快高效地完成国家经济体系的重建为发展大方向，以区域的均衡与非均衡发展为议题，此时的开发区指导理论带有明显的功利主义色彩，以区域发展理论中的增长极理论、新国际分工理论、产品生命周期理论等为代表。

进入20世纪后期，伴随区域发展所关注内容和所涉及影响要素的日益多样，开发区所承载的功能趋于多元，其相关理论研究逐步摆脱对唯经济效益论这一初衷的依赖。1980年代之后的全球化浪潮与1990年代西方国家城市化结束和逆城市化现象的交汇，倒逼区域发展理论体系迎来新的发展阶段，开始关注人本诉求，注重可持续发展理念，也唤起了对创新理论的回溯，并赋予其新的内涵，对于开发区类型的更迭及发展实践有着重要的指导与启示作用。

在开发区研究视角的演进过程中，开发区承载的活动由早期的纯生产活动逐步演变为生产与生活叠加的综合性活动。这一演进与技术的突飞猛进是同步的，例如福特制的流水线作业和大批量标准化的生产活动集中在出口加工区较大规模的郊区工厂，零部件由单一技能型劳动力进行组装，而规模化量产和个性化定制的生产则会在城市中心的小型工作室内进行。另外，人本理念的回归使得开发区逐步摆脱唯经济增长论的影响，成为协调从业人员生产与生活活动，以及反映从业人员就业、居住、公共服务等共性人本需求的集合体，甚至成为引领不同国家和地区转型方向的旗舰区域。

与新古典经济学的“均衡说”观点刚好相反，增长极理论重视发展的非均衡性，认为在外部经济等诱因下不同的地理空间会产生不同的经济增长，从而出现经济增长极。开发区增长极效应主要包括“扩散效应”和“回波效应”：前者阐释要素由增长极不断向外扩散，从而带动区域经济增长；后者则指开发区内的核心企业和主导产业通过自身的优势，吸引其他地区的要素向本地聚集，进一步增强增长极的实力和规模。
新产业区理论主要涉及经济实体在产业区地理维度上的集聚规律和产业区系统的创新规律以及产业区对区域经济可持续发展的影响等方面，注重对产业区内企业间竞争和合作关系的研究。高技术中小企业的涌现、企业间创新合作与风险共担的产生、行业协会的出现，使得“新产业区”与传统的产业区概念在内在特征和外部条件方面呈现出一定差异，而新产业区理论可更有针对性地解释我国开发区的形成以及发展原因。

新经济地理理论考虑了规模经济和不完全竞争因素，从而为解释开发区内动态且复杂的集聚过程提供了新的理论依据。企业在向开发区聚集时，不仅会吸引更多企业加入，促使产业活动进一步在该区域集中，还会由于不断加入的企业之间的利益冲突导致不完全竞争，两种力量的循环效应将最终决定开发区的规模和发展绩效。

新经济地理理论的框架一直致力于解释“宏观异质性”，却忽视了各地区间的企业本身可能具有的差异，为此，部分学者将企业微观异质性融入到新经济地理学模型中，并将其称为“新”新经济地理。该理论着重从微观企业视角研究经济活动，对集聚地区的生产力优势进行识别，通过对各区域、各行业间经济差异由“量”到“质”的研究，为政府开发区政策与异质性企业创新间关系的探索提供崭新视角。

地理区位背后蕴含的是交通便利条件、通信条件、对外开放条件等多方面的差异。凭借地理位置的优势，中国东部沿海城市和直辖市开发区政策效果明显好于内地。

随着微观数据可得性的不断提高，国内外学者逐渐开始了开发区政策的微观层面创新效应相关研究，但针对“开发区能否促进企业创新”这一问题的探讨尚未得到一致性结论，主要可归结为以下三种观点。

1.促进论
多数学者持“促进论”观点，认为开发区政策能够通过使企业在地理上集中形成产业集聚效应和竞争效应，以及提供一系列优惠政策弥补企业创新的正外部性，从而促进了企业全要素生产率的提升。全要素生产率体现了企业的整体运行效率，本质上是对已有产品生产效率提升相关的成本的降低，因而可将其理解为开发区对企业流程创新的促进。

2.抑制论
部分学者持“抑制论”观点，认为开发区政策对企业创新产生了抑制作用。以日本产业集群项目ICP为例，发现加入开发区不仅不能影响研发生产率，甚至会由于研发协同行为降低专利的质量以及数量，进而降低企业创新效率。

3.无关论
还有学者持“无关论”观点，认为开发区政策与企业创新没有明显的关联，难以有效促进企业创新。针对意大利、西班牙等欧盟国家的研究结果表明，开发区政策对于企业创新无显著作用。

近年来有学者利用《中国工业企业统计年报》中企业层面的数据，检验了包括经济特区、综合配套改革试验区等在内的国家级开发区对企业全要素生产率的影响，结果发现在考察期内国家级开发区无法促进企业创新。从企业规模异质性角度出发，证实企业尤其是规模较小企业入驻开发区，有益于其自身的创新发展。基于西班牙企业数据就开发区与企业创新的关系问题进行了实证检验，研究结果支持促进论。

三、积讹与匡谬
开发区经多年发展后，呈现出数量庞大、类型丰富等特征，许多开发区已成为了所在城市和地区的重要经济增长极。但开发区发展中亦存在若干悖论，诸如不同类型园区的趋同化发展和作为政策区治理的时空尺度泛化。此外，开发区的制度建设相对于开发区的实践需求则显得滞后，尤其是法制建设进展缓慢。在新时代的新格局背景下，开发区要致力于深化改革和引领转型发展，并在治理上实现新的突破。

开发区政策效果的评价是近年来的国际热点，同时也是对开发区总体积讹与匡谬的一个总结。以发达国家和部分发展中国家为样本的经验研究并没有得到一致的结论，研究发现开发区政策对劳动就业、经济增长、企业生产率等的影响不显著、显著为正或负同时存在。基于中国开发区的研究大多证实了开发区对经济规模、外商直接投资、工业总量、产业升级等宏观层面的积极作用，但开发区在微观层面尤其是在企业生产率方面的微观作用效果尚无定论。

（一）宏观层面
从经济发展及经济规模角度来看，发现我国开发区的设立可有效促进区域经济增长；评估了2003年开发区清理整顿政策对地区经济的影响，发现开发区政策促进地区经济总量缩小差距的短期作用非常显著；基于县级加总和分县分行业的数据考察了设立省级开发区对县域工业绩效的影响，研究证实开发区的设立能够大幅提高所在县的工业经济规模，特别是主导产业的经济规模。
从资源配置效率和产业集聚角度来看，设立开发区可以有效地促进区域产业结构调整，使得生产要素从低效率部门向高效率部门重新配置；在开发区政策对产业空间集聚的影响方面，研究证实成为开发区目标行业显著抑制了该行业在整体空间上的集聚。
从商品价格和居民消费角度来看，开发区显著提高了临近地区的房地产价格和零售价格，促进了区域社会经济的发展；通过研究开发区政策的消费带动效应，发现开发区对于城市居民总消费、生活性消费、住房消费和子女受教育支出都具有显著的促进作用。
从地区投资及出口角度来看，从开发区设立对吸引外商直接投资及城市生产率的影响看，发现开发区对FDI和城市生产率均有显著的提升作用；利用1998-2007中国工业企业数据库匹配开发区信息，可以得出开发区政策平均提高了受扶持行业的出口额的11%的结论。

（二）微观层面
（二）微观层面
从企业成长角度来看，近年有研究对开发区政策与企业规模成长的因果关系进行了检验，证实开发区设立有效促进了企业规模成长；另有学者研究指出开发区的设立不仅有利于企业的成长，而且还显著提升了企业的资源配置效率。
从企业出口角度来看，从开发区政策对企业出口的影响上，发现省级开发区升格能够显著促进园区内企业的出口总量和出口倾向；而对开发区政策是否促进了当地企业出口参与进行实证检验，发现国家级开发区促进企业出口参与的效力随时间呈先升后降的倒U型。
从企业生产率角度来看，有研究证明开发区政策对园区内企业生产率提升具有积极影响；考察期内开发区并没有显著促进企业生产率的提升，证实开发区政策不利于企业生产率的提高。
可见，从微观企业层面检验我国开发区政策有效性，并没有得出一致的结论。究其原因，除了在数据来源及估计方法上存在的差别外，还包括评估对象的差异。大多数学者要么没有对开发区政策进行细化和区分，要么仅仅关注特定级别的开发区。

四、出路
开发区作为一种典型的区位导向性产业政策，其作用效果会受所处市场环境、政策环境、制度环境等外部环境影响。治理模式有产业部门型、准政府型、政企合一型、企业型和法定机构型五种基本类型；加入动态的空间演进视角后，还有行政托管型、政区融合型和一区多园型另外三种类型。这八种类型大致构成目前中国开发区治理模式的基本图景。与此同时，开发区政策效果与其地理区位、级别、类型以及所处周期也存在显著关联。

首先，市场环境。市场化水平的不同是导致开发区实际效果差异的重要因素。市场化程度越高的地区，企业就能够在更公平的环境中获取开发区内的政策优惠，使资源流向效率更高、创新性和成长性更好的企业。
其次，政策环境。中国的开发区是在政府力量和市场力量的双重驱动下建设起来的，地方政府在开发区的建设和发展中发挥了主导作用。运作效率高的地方政府有能力为开发区企业营造更好的创新环境和氛围，提供良好的研发基础设施与公共服务以降低企业的创新成本。

再次，制度环境。地方官员对产业政策的实施具有重要影响。在制度环境较差的地区，官员行为难以受到约束，进而导致地方官员不愿或者无法有效甄别激励对象，最终造成开发区政策实施效果出现与政策制定初衷背离或大打折扣的情况。

从未来的路径与选项看，开发区有以下几条路径：
（一）进行区域统筹规划，明确开发区整体发展思路在国办发〔2014〕54号、国办发〔2017〕7号和国发〔2019〕11号等顶层设计的文件精神指导下，地方人民政府要组织编制开发区总体发展上位规划，明确开发区的数量、产业定位、管理体制和未来发展方向，促进“多规合一”以提高开发区行政管理效能。坚持以产业发展为主，成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台，成为实施制造强国战略和创新驱动发展战略的重要载体。

与此同时，开发区要科学规划功能布局，突出生产功能，统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设，加强与主城区联动，将开发区打造成为主城区相融合的产业新城。在开发区上位规划的基础上，坚持规划与原则统一，进一步细化发展思路，明确发展定位、长短期目标和具体实施措施。严格开发区土地利用管理，推动开发区集约利用土地、提高土地利用效率，以资源禀赋打造具有核心竞争力的主导产业，避免同质化和低水平恶性竞争。

（二）推动体制机制改革，提升开发区运作管理水平提升开发区运作效率是开发区转型升级的基本要义，而开发区的高效运作又是基于精简的组织体系和先进的体制机制基础之上的。为推动体制机制改革需要从三个方面着力：

一是完善开发区管理体制。要按照精简高效的原则整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务，焕发体制机制活力。逐步理顺开发区与代管乡镇、街道的关系，依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围。对于开发区管理机构与行政区人民政府合并的开发区，应完善政府职能设置，体现开发区精简高效的管理特点。

二是基于上位规划提升管理效能。地方政府应在结合实际需要的基础上落实“放管服”改革要求，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序下放给开发区，制定科学、精简的开发区权责清单。对于不能下放的审批事项，应当简化申报审批程序。

三是完善政府投融资机制。分属性理顺未来园区政府性项目投融资体制机制，充分利用好财政资金、债券资金、企业自有资金在投资中的作用，实现开发区国有资本的不断做强做优做大，进而进一步支撑园区发展。

（三）整合利用优质资源，打造开发区运作抓手为整合利用开发区的优质政府性资产资源，需要打造一个国有资本运作抓手。平台公司作为园区主要的国有资本运作平台，长期以来与地方政府和管委会联系密切，理解政府意图，具有作为未来全区国有资产资源整合载体的天然优势。

对于现阶段的开发区平台公司而言，需要顺应政策导向和行业趋势，尽快通过做大做强资产以提升融资能力。为了做大做强开发区平台，发挥其运作抓手的效用，需要尽快实现政府性资产资源的整合利用，选取可用资源注入平台公司，以市场化资源配置为基本原则提升平台公司的可持续融资能力。

在这之前，需要全面、系统地对园区范围内政府性资产资源进行清查盘点，进一步甄别有效资产，选取可用资源注入平台公司，同时明确开发区平台的发展定位和战略规划。转型后的开发区平台公司应充分利用国有资本集聚的优势，引导社会资本参与开发区建设，利用政策优势推动混合所有制和IPO，发挥资本杠杆作用，探索多元化的开发区融资、投资、建设和运营模式。

（四）注重产业支撑作用，优化开发区产业结构为解决开发区产业结构单一、产业链条不完善等问题，开发区要适应新一轮产业变革趋势，因地制宜制定产业结构调整方案。总体来说，优化开发区产业结构可以从“调整存量”和“补齐增量”两个方面着手：

一是调整存量，推动存量制造业转型升级。早期大部分开发区的基础性产业都是传统的制造业，为了适应新发展理念，优化资源利用，需要加强核心企业管理和引导，促进产品和服务创新，提升价值链整体绩效。

二是补齐增量，补齐战略新兴产业短板。战略新兴产业是大部分开发区的发展短板，也是高水平开发区的重要增长点。培育和发展战略新兴产业首先需要因地制宜进行产业筛选，可以通过产业目录或挖掘原有产业衍生业态来选择适合地方发展且有利于补短板的朝阳产业，优先通过国有资本引导和培育产业发展，逐步形成产业集群。

（五）优化提升服务意识，改善开发区营商环境地方政府和开发区管理者应该首先从意识形态上提升，优化提升服务的意识，推进经济体制改革和政府职能转变。开发区管理者要继续把优化营商环境作为首要任务，健全政企沟通机制，落实“放管服”改革要求，以投资者满意度为中心，为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完备的设施、共享便捷的资源，着力打造法治化、国际化的营商环境。

开发区政策效果与其级别有关，开发区级别不同，批准设立的政府级别和管理单位不同，从而能够支持政策效应的政府资源也不同。相对于省级开发区，国家级开发区能给予更丰裕的政府补贴、更优惠的税收政策。

不同类型的开发区往往具有不同的发展重点和政策导向。企业“落地”不同类型开发区，其创新行为将与开发区的发展重点及当地政府的政府导向发生作用，从而影响企业的创新绩效。开发区的发展会经历要素集群的初创期、专业化生产的成长期及溢出和创新突破的成熟期，开发区政策效果会因其所处阶段的不同而存在差异。

随着开发区各类产业园区发展的日臻成熟，开发区除了单纯满足产业发展的需要，还应发展满足园区各类人群生活和发展需要的服务业。完善生产性服务业配套，重点是加强产业与信息技术服务融合，加强政府服务与信息技术融合，以最大化彰显开发区的生产功能和生活功能，达到产城融合的效果。

集聚的外部经济源自知识技术溢出、劳动市场共享、中间品投入共享等，相应地，开发区通过集聚途径对企业创新产生影响主要体现在知识溢出与技术扩散、要素投入的规模经济、产业关联的竞争合作等方面。

值得注意的是，集聚是把“双刃剑”，在带来正向集聚效应的同时，也可能会产生一定的拥塞效应，尤其是当集聚具有高拥挤和低技术外部性特征时，过度集聚可能会对邻近产业或企业创新产生抑制作用。

开发区为企业提供了一系列特殊政策待遇，包括税收优惠、财政补贴、金融支持等方式，涉及企业的落地、投产、研发和产品市场化等各个方面。在这些政策优惠中，财政补贴最为常见，它实质上是政府对企业的无偿资金转移，通过直接增加企业资金拥有量来激励企业创新投入。税收优惠则间接地帮助企业获得成本优势，增强了企业实现盈亏平衡的能力，进而提高了企业的创新意愿。而开发区金融支持凭借改善企业融资约束以及给予利率优惠等形式提高了金融资源在不同行业或企业之间的分配效率，从而对企业创新产生影响。

除此之外，开发区拥有非开发区无法比拟的企业发展的便利条件，如行政审批便捷、良好的基础设施等。高效周到的行政服务以及相对完善的基础设施等，有助于企业分摊创新活动的成本，从而激励企业创新。值得注意的是，开发区享受的政策优惠及便利条件，可能会吸纳、转移区外及相邻地区的生产要素与资源，致使开发区政策不仅起不到带动示范作用，甚至会抑制周边地区企业创新发展。

五、馀论
我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正在形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局；在新时代的发展中，需要加快转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，以实现既定的发展目标。在规划建设领域，新的国土空间规划体系和空间资源用途管控制度才刚刚建立，需要在实践中不断完善。在此背景下，开发区要致力于深化改革和引领转型发展，并在治理上实现新的突破。

在开发区的评估、分类及调整战略定位上，目前仍然集中于国家级开发区中的经开区和高新区，这两类园区都创设于1980年代，运作的时间已经很长，而且数量很大。一方面，这两类园区作为政策区，都应该定期评估政策效用，以决定是否要延续、终止或调整所赋予的公共政策；另一方面，在大部分地区的实际运作中，这两类园区是一回事，都是地方政府发展产业经济的平台，由商务部和科技部分别监管已不合时宜。因而需要基于评估结论，对既有园区做分流和分类处置，并相应调整其战略定位。

一是将那些在科学研究、自主创新或科技产业发展方面取得很大成效的高新区或经开区甄别出来，赋予“科学城”或“科学技术园区”定位及相应的政策。科学城和科学技术园区由科技部指导和监管，专门承担科学研究、技术创新、科技型企业孵化和高端生产等职能。

二是保留那些开发绩效较高、转型升级已经取得明显成效、空间尺度适宜的经开区和高新区，将其归并和升级为开发区2.0 版（诸如“ 转型升级示范区”）。按照国务院《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，这些园区的战略定位应围绕“新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区”而确定。鉴于这类园区所承担的新使命，在中央政府层面似乎应由发改委、工信部和商务部共同负责指导和监管。

三是那些已经完成历史使命、并已经蜕变为城市产业新区或产业集聚区的经开区和高新区，以及那些开发绩效低下、建设用地长期空置或主要为房地产项目的开发区，均应退出国家级开发区序列。在分流和回归常态化的地方管理后，对这些园区的既有空间资源要在国土空间规划中统筹谋划和优化配置。

至于省级开发区，因为是省级政府事权，国家主管部门发布的开发区审核《公告目录》没有对省级开发区加以分类。省级开发区的数量远多于国家级开发区，以往的无序发展极为严重，是历次全国开发区整顿的重点。为了实现新时代的高质量发展，对省级开发区也要加强治理。要以形成双循环新发展格局为目标，对省级开发区实施分流和分类引导。具体可以基于动态评估和认定，更为聚焦和高效地配置土地、财政等资源，分类施策，努力打造一批省级自主创新科技园区、产业转型和升级引领区、绿色低碳发展示范园区，从而促进全省的转型发展和高质量发展。

在开发区的时空泛化及尺度治理问题得到根本解决以前，国家主管部门已经采取了若干局部应对措施，包括加强了对开发区的审核和评价工作，相关政策的“赋予—实施—反馈—终止/调整”机制正在逐步形成，特别是“审核认定”和“评价退出”制度已经开始实施。

在新设立的国家级开发区一般为符合条件的省级开发区通过“以升促建”而获批；另一方面，至2021年，已经有国家级经开区因考核排名倒数而被“摘牌”的事例（酒泉市和石嘴山市）。又如，海关总署2014年制定的《海关特殊监管区域退出管理办法（试行）》，要求对不申请验收、无项目入驻的园区予以退出。

不过，总体而言，迄今对各类开发区的发展目标和政策评价、开发绩效评估、转型发展引导等方面的制度建设和施行都还处在起步阶段，尤其是“退出”的力度尚不大。通过梳理开发区政策及其创新效应研究进展可以看出：

以往多数研究，或者关注开发区的经济增长、进出口贸易等一般经济效应，或者聚焦政府财政政策与企业创新的关联，虽有部分学者将开发区这一区位导向性政策与企业创新结合起来，但多涉及开发区的设立，未能以动态的思维考察开发区后续一系列变化（如“升格”、“清理整顿”、“类型变更”）给企业创新带来的影响，导致研究结论差异大、针对性较弱且缺乏政策内涵。

既有研究所依据的各种理论有其合理的一面，能够为开发区政策与企业创新之间的关系提供部分解释，但目前还未有任何一种理论能够全面合理地解释开发区政策影响企业创新的作用机理。此外，理论研究多基于同质性假定，忽视了现实经济中普遍存在的企业异质性对于研究开发区与企业创新间关系的影响和作用，掩盖了诸多实际经济运行中的重要问题。
作者 ：贺沛