县城，将 何去何从？

第一部分：城市极化，县城所面对的一场“非生即死”的命运挑战
一、极化！影响县城命运的城市发展趋势

城市极化是指人口和资源要素在城市之间非均衡分布的状态与过程。城市极化和法国经济学家弗郎索瓦·佩鲁在20世纪50年代提出的非均衡区域发展理论密切相关。佩鲁认为，增长并非同时在所有地方出现，而是率先出现在一些增长点或增长极上。

城市作为经济要素的聚集体和承载空间，必然也会遵从这种“非均质”发展的规律。城市极化是符合经济发展规律的普遍现象。虽然城市的等级不同，但是城市都希望成为“极化的繁荣端”——城市越来越大、越来越强，人口增加，经济繁荣。虽然没有城市会愿意成为“极化的萎缩端”，但是极化就意味着分化。当有些城市在极化中繁荣时，就必然会有些城市在极化中萎缩甚至消失。

中国城市发展同样存在极化。快速城镇化即大量的农村人口进入乡、镇。县城处于城市极化发展的过程中。但这仅是城市极化发展的开始。当下，愈演愈烈的“抢人大战”和卷土重来的“撤县设区”，都是城市极化发展的表象。在这样的城市极化发展中，县城往往处在“被动一方”——向更大城市输送人口甚至空间。在这种极化过程中，县城是走向“极化的繁荣端”还是会如那些在城镇化浪潮中消亡的乡村走向“极化的萎缩端”？县城面临着一场“非生即死”的命运挑战！

要想说清城市发展中县城所面临的严峻挑战，我们需要在审视“撤县设区”和“抢人大战”中看清中国城市极化的发展态势。

二、“撤县设区”“抢人大战”——加剧中国城市极化发展的两大推力

从2017年开始，很多副省级城市纷纷展开“抢人大战”，扩大自身规模，但是在此之前的2013年，城市的规模扩增——“撤县设区”就已经开始。在这两大动作的作用下，中国的城市极化进程正在加速。

1．卷土重来的“撤县设区”

比起“抢人大战”的新闻，2020年关于“撤县设区”的新闻并没有引起轰动。实际上，在2020年6-7月，从大到小，从北到南，至少有长春、成都、邢台、烟台、芜湖、南通6个城市宣布撤县设区。“撤县设区”并非始自2020年。中华人民共和国民政部《中华人民共和国行政区划统计表》[1]的数据显示：1990年仅有236个地级市和427个县级市；2000年开始有“市辖区”出现；2004-2012 年“撤县设区”曾经一度收紧。此后再度增加，从图1可以看出，从2013年开始，“市辖区”的数量再度猛增，而县的数量随之减少。

图1 中华人民共和国民政部2000—2019年
《中华人民共和国行政区划统计表》（单位：个）

中国四个一线城市——北京、上海、广州、深圳都是通过这种“撤县设区”的方式实现城市规模的扩增。除深圳是在2010年完成了特区内外一体化外，其他三个城市都是在2013年之后完成了“撤县设区”的空间扩张：2014年，广州将从化与增城两县并入，形成11个市辖区，城市面积达到7434.4平方千米；2015年，北京将延庆和密云“撤县设区”，形成16个市辖区，城市面积达到16410平方千米；2016年，上海完成了对崇明的“撤县设区”，也拥有16个市辖区，城市面积为6340.5平方千米。另外，武汉、南京都完成了“撤县设区”，形成了“无县市”。而杭州、成都两座新一线城市虽然仍保留“县”，但通过“撤县设区”的方式也都达到了城市规模扩大。通过这种方式扩大城市规模的还有天津、沈阳、大连、青岛、无锡、苏州、宁波、厦门、西安、长沙等。

从大城市发展看，“撤县设区”已经是大城市规模扩增最直接的方式之一。从县城的角度看，这些能够并入大都市的县无疑是城市极化过程中的幸运儿。它们成为大都市的一部分，更好地接受大都市的经济辐射和经济带动，将拥有更好的发展前景。但是，无论这种“撤县设区”如何发展，其所能并入的市辖区毕竟有限。更多的县城会直接面对大城市的另一种挑战——“抢人”！

2．愈演愈烈的“抢人大战”

虽然“撤县设区”开始很早，但是波及城市数更多且给人更深印象的城市极化发展则是各个城市展开的“抢人大战”。从2017年至今，全国已有超50个城市发布了多次人才吸引政策。在过去几年中，这种“抢人大战”多停留在副省级城市之间。成都、武汉、杭州等新一线城市及西安、郑州两个中部城市拼抢得异常激烈。到了2020年，已经非常激烈的“抢人大战”再次升级——除北京外，上海、广州、深圳三个一线城市也开始“抢人”。

2020年9月23日，上海发布新政，复旦大学、上海交通大学、同济大学、华东师范大学的应届本科生，以及世界一流大学建设高校的应届硕士，全国各高校的博士可以直接落户；2020年12月16日，广州市人力资源和社会保障局发布关于公开征求《广州市差别化市外迁入管理办法》的意见通告，根据通告：广州7区入户政策拟放松，28岁以下大专学历可落户；不仅如此，根据2021年3月上海市政府发布的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（沪府规〔2021〕2号）[2]，至2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。至2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右。可以预计，上海已经为更多地吸引人口做好了准备。

再看深圳，与那些高校云集的城市相比，深圳历来被视为吸引毕业生的磁极城市。从2020年开始，深圳也逐步加入对在校生的“抢人”大战！具体而言，根据 2020年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》[3]相关内容，深圳将“探索扩大在深高等学校办学自主权。在符合国家相关政策规定的前提下，支持深圳引进境外优质教育资源，开展高水平中外合作办学”。未来，将有更多的高校落户深圳。从现在的“到深圳工作”到未来的“到深圳读书”，深圳的“抢人”范围无疑将进一步扩大。

除了一线城市，2020年的“抢人大战”中地级市也不断加大“抢人”力度。2020年年底，无锡、苏州都推出了户籍松动政策。尤其是苏州的政策更为瞩目——2020年12月22日，苏州市公布了《关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》[4]，提出：落实租赁房屋常住人口在社区公共户落户政策，经房屋所有权人同意可以在房屋所在地落户，也可以在房屋所在地的社区落户。这就是大家所说的“租房落户”。

总之，以前存在于副省级城市之间的“抢人圈子”如今已经“破圈”：从一线城市到地级市，都纷纷加入。“抢人大战”的升级最直观的理由就是：那些最早投入“抢人大战”的城市已经收获丰硕的成果。

恒大研究院2020年8月公布的《中国人口大迁徙的新趋势》[5]的数据显示，在 2016—2019年的四年时间内，深圳、广州、杭州3个城市年常住人口年均净流入分别达32万、28万、27万，较2011-2015年均有大幅增长；长沙、宁波、西安、重庆、成都、郑州的年常住人口年均净流入规模均在10万以上。除上述城市外，武汉自2017年开始启动实施“百万大学生留汉创业就业工程”，通过一系列人才新政，已经提前两年在2019年完成计划——共新增留汉大学生109.5万人。

“抢人大战”和县城有什么关系呢？请不要把这些城市之间的“抢人大战”看成与县城发展无关的“神仙打架”。因为这场“抢人大战”所争抢的正是那些因为外出读书或工作而不再回到县城的年轻人！

3．大城市所争抢的也正是县城所失去的

在“撤县设区”和“抢人大战”的挤压下，大城市所争抢的也正是县城所失去的。除了我们知道的“撤县设区”从空间和人口上，让部分县城融入大城市，大部分县城所面对的是“抢人大战”中的人口吸纳！

上海交通大学特聘教授、博士生导师，中国发展研究中心主任陆铭先生在《城市化进程中的教育》[6]一文中阐述了中国人口流动情况：沿海地区具有更多人口流入地；而且那些在沿海大城市周边的地区也是人口的流入地，只是没有大城市的吸引力强大而已；而那些远离沿海大城市的区域大部分都是人口流出地。很明显，大城市及其周边区域的流入人口大部分出自那些远离大城市的县域。

图2为根据恒大研究院2020年8月公布的《中国人口大迁徙的新趋势》[7]数据所制作的不同等级城市的人口年均变化情况。从图中可以看到县级市及县（五、六线城市[8]）是人口增长最慢的城市。尤其是小学生的数量对比，县级市及县（五、六线城市）的增长要么为-0.2%，要么为0%。这说明，当青壮年人口迁移到一、二线城市时，他们的家属也随之迁移，而没有停留在县城中。

图2　2016—2019年中国不同级别城市人口年均变化情况

县城失去人口，尤其是失去年轻人之后，必然将失去活力。

那么为什么鲜有城市（尤其是县城）能安然停留在“小而美”阶段？为什么“抢人”的城市鲜有顾忌所谓的“大城市病”而停止？想清楚城市扩张背后的经济账，是县城应对城市极化发展前最应该做的事情！

三、城市极化背后的经济账：为什么城市要扩张？

首先必须澄清的一个概念——“大城市病”的叫法并不准确。城市发展中会出现交通拥堵、城市环境不佳、城市公共基础设施负担过大等“城市病”。但是城市规模和“城市病”之间没有必然的因果联系。并不是城市规模越大，就越容易出现“城市病”。

以交通为例，很多人认为，被戏谑称为“首堵”的北京一定是交通状况最差的中国城市。但是《高德地图：2020年Q3中国主要城市交通分析报告》[9]显示，在被检测的25个全国主要城市中，拥有常住人口为2154.2万人、机动车保有量超过 600万台的超级大都市北京，交通健康指数为52.66%，排名第17；而常住人口为432.3万人（约为北京人口数量的1/5）、机动车保有量不到200万台（约为北京机动车数量的1/3）的贵阳，交通健康指数却低于北京，为50.12%，排名第20。

再如，很多人会认为山清水秀的“长寿之乡”广西巴马，比起空气质量不佳、居住拥挤的大城市而言，人均预期寿命一定会更长。但实际情况是巴马的人均预期寿命只是和全国平均预期寿命持平，为76岁；而全国人均预期寿命最长的城市是上海！2018年，上海的人均预期寿命为83.63岁，而北京的人均预期寿命也高达82.15岁。

实际上，只有“城市病”，而没有特殊的“大城市病”。出现“城市病”，与城市的管理体制、财政和资源分配体制有关，与城市规模没有必然关系。“大城市病”的叫法有失公允，甚为偏颇。而且，城市规模越大，越容易克服“城市病”，越容易创造出更多的财富。这也是城市极化发展的核心动力。究其根本，尽可能地“扩张规模”，尽可能地“吸纳年轻人”，其背后是一笔“经济账”。

特别要指出的是，搞清楚城市扩张背后的“经济账”，不仅对大城市很重要，而且对县城非常重要。县城只有透彻地理解所失去的，才有可能在未来赢得发展机会。

1．规模即未来——为什么城市要极力扩张规模

正如在文章一开始就提到的，城市是经济要素的聚集体和承载空间。城市极力扩张的背后动因在于，越是扩大规模，城市发展越“合算”。

（1）城市随人口聚集规模的扩大而收益递增。

复杂性科学研究中心圣塔菲研究所前所长杰弗里·韦斯特在他所写的《规模——复杂世界的简单法则》[10]一书中指出：城市的基本特征，即社会活动和经济生产率将随着人口规模的扩大而系统性提高。这一伴随规模扩大而出现的“系统性”附加值奖励被经济学家和社会学家称为“规模收益递增”，而物理学家则会视同更加时髦的术语——“超线性规模缩放”（superlinear scaling）！通俗的说法就是：城市越大，才会越有效率，才会越繁荣。

如图3所示，具体的数值对应关系为：城市人口规模与城市基础设施（如加油站、医院、学校等）规模之间的增长呈亚线性关系，标度指数=0.85；城市人口规模与城市产出规模（如GDP、创新成果、专利数量等）之间的增长呈超线性关系，标度指数=1.15。根据上述对应关系，我们不妨代入中国城市量级中进行对比，简单算一笔账。

图3 具体的数值对应关系

按照国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》中的规定，城区常住人口在50万以下的城市为小城市；城区常住人口在100万以上500万以下的城市为大城市。为了计算方便，我们将这两个等级的城市抽象为一个500万人口城市和一个50万人口城市进行对比。

两个城市之间的人口规模是10倍关系。基于这个10倍的人口倍数，可以推算出：在基础设施方面，两个城市的倍数关系相差100.85，大概是7倍；带来的产出倍数相差101.15，大致为14倍。如此推算，虽然人口扩增10倍，但是带来基础设施投入的增加并没有达到10倍（只扩大7倍），而城市获得回报却超过10倍（扩大 14倍）！城市当然愿意扩增人口规模！这不仅仅是在数学模型中的“纸上谈兵”，在现实城市发展中，也同样遵循着“规模即未来”的发展规律。

（2）城市越大越好，这是世界城市发展的普遍规律。

纵观全球，要素向大都市聚集已经成为未来趋势。在亚洲，世界级城市——东京以0.6%的土地承载了日本10%的人口；东京都市圈3728万人口，占全国 35.11%；东京GDP占日本GDP的19.5%[11]。像美国三大城市群，即大纽约地区、五大湖地区、大洛杉矶地区所创造的GDP占全美国的60%～70%；日本的大东京地区、大阪神户地区、名古屋地区创造的GDP占全日本70%左右[12]。2005—2017年，在全美创新产业经济增长额中，波士顿、旧金山、圣荷塞、西雅图、圣地亚哥五大“科技重镇”占比超过90%。同时，上述城市的创新产业就业岗位数，也从全美占比17.6%上涨到22.8%[13]。

在欧洲，即使是被奉为中小城市体系圭臬的德国，人口也在向大城市聚集。这一发展状况的赢家主要是德国大城市和大都市地区的“通勤带”。具体而言，人口研究学者预计，德国乡村的居民越来越老龄化，而城市人口越来越年轻化。到 2030年，像柏林、汉堡等大城市的人口将最多增长10%[14]，美因河畔法兰克福等城市的人口也有了显著而持续的增长。

（3）城市越大越好，这也是中国城市发展的趋势。

不仅是国外的城市，而且未来中国的城市发展都将如此。2020年10月，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”。同月，习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中提道，“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。由此可见，以中心城市带动的都市圈和城市群，将是中国发展的战略重心。

实际上，在此之前，关于“要素自由流动”的相关政策就已经出台。这使得已经“极化”的城市发展过程进一步明朗化。2020年3月30日，国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出要促进要素自主有序流动，分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措——推进土地要素市场化配置：建立健全城乡统一的建设用地市场；深化产业用地市场化配置改革……引导劳动力要素合理畅通有序流动：深化户籍制度改革。

在此政策公布不久，2020年4月3日，《国家发展改革委关于印发〈2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务〉的通知》明确指出：督促城区常住人口300 万以下城市全面取消落户限制；推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制；鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制；超大特大城市取消郊区新区落户限制。

可以说，上述政策无疑为今后大城市的“抢人”带来了政策支持。以行政手段抑制城市极化的时代已经结束。

2．年轻即未来——为什么要争抢年轻人

我们一直在说城市之间的“抢人”。如果仔细看看各个城市的优惠政策，会发现大家所争抢的核心是年轻人！最直观的理解就是吸引年轻人能为城市带来充足的劳动力。说到底，这依旧是一笔经济账。那么，城市大力吸引年轻人，到底合算在哪里？

（1）城市的社会保障要靠年轻人。

如果没有足够多的年轻人，城市的社会保障就要面临很大的经济压力。最典型的就是养老保险抚养比问题。养老保险抚养比是指在职人数与退休人数的比值。在职人数越多，就意味着缴纳养老保险金的人数越多；退休人数越多，则意味着领取养老保险金的人数越多。

在现行制度框架下，全国企业职工基本养老保险基金预计到2029年当期将出现收不抵支，到2036年左右累计结余将耗尽；企业职工基本医疗保险统筹基金预计在2024年出现累计赤字。如不实施延迟法定退休年龄政策，养老保险抚养比将从2019年的2.65∶1下降到2050年的1.03∶1[15]。目前，东北三省的养老保险抚养比约为每1.5个在职人员供养1个退休人员[16]，政府已经担负了很大的经济压力。

但是，未来要想吸引年轻人也并非易事。从图4美国鲁金斯研究院绘制的中国人口变迁预测[17]可以看出，年轻人未来也会成为一种“短缺资源”。所以，各个城市都必须使出十二分的力气，努力吸引年轻人，才可能避免目前已经在东北三省发生的养老保险抚养比问题。

图4 中国人口变迁预测

（2）城市的创新发展要靠年轻人。

需要澄清的是，无论城市级别大小，科技创新对于每个城市都非常重要。科技创新不是大城市的专属。中小城市尤其是县城要想在产业上有所发展，必须重视科技创新。在《中小城市的产业逆袭》[18]一书中，对于地级市、县级市及县域发展科技的重要性与如何发展科技产业已经进行详尽阐述，在本文中对此不再展开叙述。

要想发展科技产业离不开年轻人，因为他们是科技创新的主力军！《第四次全国科技工作者状况调查报告》显示，2017年，我国科技工作者平均年龄为35.9 岁。其中35岁以下占48.8％，2017年与2013年相比，平均年龄下降了0.9岁，35岁以下的比例增加了3.1%。2020年3月30日，脉脉发布《互联网人才流动报告 2020》[19]。从图5中可以看出，在全国二十个头部科技企业中，只有四个企业（滴滴出行、华为、阿里、新浪）的平均年龄超过30岁。越是新崛起的科技公司，如快手、拼多多、字节跳动（今日头条的母公司），平均年龄越低。不仅国内如此，国外科技公司也是如此。根据美国薪酬调查机构PayScale的数据，2018年苹果公司的员工平均年龄为31岁，Google为30岁，Facebook、Linkedin为29岁。

所以，吸纳年轻人不仅是找到劳动力的问题。要想创造更多财富，必须依赖科技；而科技的创富奇迹是以“奋斗的青春”为前提的。

图5　各企业平均年龄
数据来源：脉脉数据研究院 统计周期：截至2020年2月14日

（3）城市刺激经济要靠年轻人。

科技创富可以拉动经济，刺激消费同样是拉动经济的重要手段。刺激消费是促进未来中国经济发展的重要手段之一。2020年3月13日，国家发展改革委等二十三部门联合印发《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》。2020年，各个城市也都通过发放消费券、电子红包及鼓励地摊经济的方式提振商业消费。通过刺激消费来刺激经济，年轻人同样重要！因为他们同样是城市消费的主体人群！

尼尔森（Nielsen）新发布的《2019中国年轻人负债状况报告》[20]显示，社会主流消费人群逐渐从“70后”/“80后”向“90后”/“00后”快速转移，年轻群体个性化的消费特质开始主导市场。以海尔旗下年轻品牌Leader为例，仅2019 年一年时间，中国年轻消费者就在这个品牌上花了超过100亿元人民币。从消费增速来看，2016—2019年人口净流入排名靠前的城市中，深圳、杭州、长沙社会消费品零售总额累计增幅均达19%以上，长沙更是高达27.4%[21]。

所以，无论从降低城市社会保障负担的角度还是从促进城市经济发展的角度，“得青年者，得天下”！

综上所述，城市极化过程就是城市经济最大化的过程。在这样的过程中，“小城”未必能持久地“美”下去，但具有足够规模优势的“大城”可以同样做到“美”且“大而强”。基于此，我们回顾开篇所提到的“撤县设区”和“抢人大战”两个城市极化现象，会发现大城市对县城发展空间的挤压不会停止，还会加剧。未来中国大部分的县城面临着“非生即死”的命运挑战！
本文节选自华高莱斯“技术要点”系列丛书《小县城·大未来》

县城，将何去何从？（上）

县城，将何去何从？（中）

县城，将何去何从？（下）