城投公司是做什么的？中国 城投公司会怎样转型？

一、城投发展历史进程

1、1992年，我国第一家真正意义的城投诞生了，即上海城投。
2、1994年国开行成立，国家开发性金融机构支持下的“城投”模式出现。
3、1998年，国开行与芜湖市的模式，史上闻名的“芜湖模式”出现。
4、2002年，重庆“八大投”，重庆模式被效仿。
5、2004年，天津城投，迄今为止国内最大的城市基础设施投融资、建设、运营一体的城投。
6、2006年，南京城建集团以污水处理收费权为基础资产，发行首单城投ABS。
7、2008年，合肥建投投资京东方，开启城投“产业转型”之路。
8、2009年，城投模式全面兴起。
9、2010年，国发201019号文，拉开城投转型序幕。
10、2011年，银监发34号文，城投“名单制”信息管理系统。
11、2012年，财预463号文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，禁止BT行为。
12、2013年，银监发10号文，完善城投名单制管理，动态调整。
13、2014年，国发43号文，提出剥离平台代政府融资职能，倒逼转型。
14、2015年，国办发40号文，保障存量项目融资，城投再次加速发展。
15、2016年，土储融资模式告别。
16、2017年，财预87号文，政府购买服务违规行为被叫停。多地去城投化开启。
17、2018年，城投成为隐性债务管控的重要对象。
18、2019年，《政府投资条例》实施，约束政府投资冲动，城投迎来新机遇。
19、2020年，受“新冠”疫情影响，城投债空前高涨。
20、2021年，强监管、化隐债、控存量、限增量、颜色、财力等，进一步谋求转型。

二、城投已经到了不得不主动谋求转型的地步了！

我们经常会在公司债券募集说明书中看到：城投公司作为当地最重要的基础设施建设主体之一，肩负着城市建设、城市更新和地方产业升级的重大使命，在当地具有举足轻重的地位……不难看出，城投的的确确是中国特色社会主义经济的支柱。城投在被融资控存量、限增量、隐性债务偿还等各种强监管下，的确到了真正转型的时期了，地方也意识到中央这一次控制债务的决心。城投为何要转型，笔者根据自身从业经验认为主要原因集中以下几点：

1、 宏观层面上，城镇化进程到了一定阶段，需要放缓粗放式发展的步伐，转而城市更新、新型城镇化、乡村振兴、共同富裕等，大量的基础设施代建业务势必缩小，而绝大部分城投依靠代建业务是无法长期持续获得市场化收益、很难拥有强大造血能力，需要转型。

2、 融资层面，中央打破城投债刚兑的决心很坚定，从2021年交易所、协会、发改委等各类窗口指导意见可见，部分债券从业者内心是奔溃的，部分弱资质城投公司的内心也是奔溃的，其实部分投资者内心也是奔溃的（随时暴雷？）。若不着手转型，将陷入被动，无法获得金融机构持续支持，自身收入不够，对部分财力有限的地区，等待的将是重整，违约，高利融资等。

3、从中央层面来看，平台转型成功有助于防范金融风险。众所周知，部分地方ZF领导和平台公司领导落马大多无外乎两个原因：金融腐败和情场溃败；另一方面也是庞大的平台债务倘若出现大量违约或者对投资者和国有资产出现重大不利情形的话，那将是系统性风险。

4、从地方层面来看，平台转型成功有助于盘活地方国有资产、优化投融资体制机制、带动产业升级等。

5、从地方财政层面来看，平台公司的转型成功，意味着财政、平台公司和各负债主体的偿债责任进一步理清，债务界面清晰，避免隐性债务问题的产生。

6、从城投公司领导层面来看，平台转型成功，实现抱负的道路。

7、从金融机构来看，平台转型成功，有利于提高金融服务效率。

三、可借鉴的成功转型模式

当前监管政策严查违规新增隐债，政策意图要求城投平台切割政府性债务与经营性债务、 项目性债务，城投平台融资环境显著收紧，进一步提高了城投市场化转型的紧迫性。

（一） 建工类企业
（二） 公用事业类企业
（三） 产业类企业
（四） 投资类企业
我们通常说，转型之路不可一蹴而就，也要因地施策。目前来看，方向性比较明确的有：

（1）产投类的合肥建投，借助于中科大、京东方等优势，合肥建投主要集中与股权投资和基金投资，产业投资有给好处就是能够促进地区经济发展、人口集聚，投资收益也极大的增加自身市场化收入，不完全依赖于来自政府的收入。

（2）此外，苏州工业园模式也较为成功，借助于园区开发的资源优势，提供园区开发、服务的综合解决方案，通过园区产业繁荣带动土地开发收入增长。苏州工业园不仅在城投转型上先行先试，在近年来兴起的公募Reits上面也是率先试点。园区开发业务方面，公司既进行土地开发，又提供物业出租业务，为园区内企业提供商业用房、工业厂房、人才公寓的出租。公司园区服务业方面，主要分为市政公用服务和现代服务，市政公用服务主要包括园区内的公用事业投资运营，如水务、环境、燃气、供热发电等；现代服务业主要包括园区招商、工程代建和物业服务等。

（3）再就是“上海城投”：公用事业运营服务商，现金流稳得一p，依靠垄断性经营优势，上海城投目前有路桥、水务、环保和置业 4 大核心业务板块，其中其水务、环境板块是典型的公共事业类产业。该公司水务、环境等业务涉及的自来水、排水、污水处理、废弃物处置等公用事业具有一定的区域垄断性，可保证现金流入的稳定性。

以上三个成功转型的城投对于大部分城投而言是比较遥远的存在，尤其是西部地区、东北地区。不是所有的平台公司都可以适用，上海城投是因为拥有极高的资源禀赋，而且地处超大城市，能够维持盈利状态；苏州工业园拥有强大的产业优势，区位优势；合肥建投拥有科研院所及大型上市公司等；所以说：地区的综合实力跟城投转型的顺畅度成正相关！但是西部地区的平台公司转还是不转呢？答案是肯定的。哪次成功的转型背后是容易的？是没有一丝风险的？ 普通城投怎么转，笔者提出以下几个思路仅供参考：

1、 乡村振兴，今年以来被多次提及。各地区要结合自身的独特优势农业产业进行全方位梳理，并引入专业机构进行辅导，配套系列支持政策去发展该产业，增加农民就业，吸引人才，增加市场化收入。城投平台在强化乡村建设、提升乡村基础设施和公共服务水平、改善农村人居环境等领域都有很大的作为空间，可以依托此前在基建、提供公共服务等领域积累的经验，承接政府相关项目。

2、 由于此前大部分城投都是基础设施建设类企业，但是通常不是市场化平台，可以逐步转型为市场化平台，以市场化角度去承接政府工程，类似建工企业，合同约定获取收入方式等，这样可厘清政企关系，政府无救助义务，也有利于降低隐性债务。

3、 城市更新，时刻紧随政策，响应十四五规划要求，加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。城投平台可以积极参与城市更新业务，以天津城投为例，2021 年 8 月 6 日，天津城投与中国中铁等 17 家大型企业签署《天津城市更新战略合作框架协议》，就共同组建天津城市更新基金达成合作意向，天津城市更新基金初始总规模 600 亿元，首期认缴规模 100 亿元，定向用于天津老旧小区改造提升和城市更新项目。

4、 高新区、经开区等城投可朝着产投类方向努力。政府通过招商引资促进创新资源集聚、引进人才；吸引商业银行在高新区设立科技支行，完善“产业基金＋银行信贷”、“风险补偿＋银行信贷”等多种合作新模式。鼓励高新区设立产业引导基金、创业投资基金等，允许园区内符合条件的国有创投企业建立跟投机制。支持符合条件的高新区开发建设主体上市融资和发行债券，拓展建设资金渠道。

四、转型前的准备工作：人、财、业、机

1、 平台公司部分存在人才结构失衡，观念未能足够与时俱进；待遇不高导致留不住人才，无法筑巢引凤；人才管理僵化，缺乏淘汰机制。笔者在多年的金融从业中深刻感受到与平台打交道的有趣，经验丰富加上观念超前的平台公司领导，跟这样的平台做业务是非常轻松的，人家比金融机构还门清，能够接受新鲜事物并结合自身特点运用各种金融工具，这样的平台转型前就具备了人和的优势。部分不具备这个优势的平台公司就需要事先在激励机制、培养机制、选人用人上面由专业机构进行辅导或者协助引进（别舍不得花钱，买淘宝都知道一分钱一分货）。

2、 部分平台公司也一直在提转型，但是没钱啊！没钱啊！引进产业需要出资吧？收购企业需要钱吧？哪里来的钱呢，偿债都举步维艰了我还想这些？这也是摆在不少城投面前的一个现实问题，笔者认为需要从政府、财政和企业等几个方面协同整合资源，落后的就淘汰，就整合到大的平台公司，每个区县留1个平台公司，做大做强，集中力量办大事。

3、 业务方面，各地区平台公司根据自身情况选择几个核心产业作为未来发展重心，一旦经过论证决定后，就倾注地区资源去发展，比如股权领域，有TMT、消费、建筑等行业，城投以后也有细分行业，警惕转型成为四不像！优质的城投公司可以上市，劣质的城投公司要么被兼并，要么被淘汰，不是所有的城投公司（拟上市公司）都可以发债（上市）。监管的理念本质上是相同的，扶优限劣。
4、 机遇这是一门玄学，但是有句老话：成功只垂青于有准备的人！企业如果在转型过程中做足功课，科学规划，充分与金融机构沟通，政策支持，这就是早晚的事儿。真正成事的时候还得是各级政府部门、平台上下、金融机构支持达成认知上的共识的时候。道阻且长，路漫修远。城投和为城投服务的那些金融机构们也到了解放思想的时候了。

来源： 百度百科
发展历程
1991年，上海率先成立城投，之后，重庆、广东等省市也相继成立。这段时间的操作模式，政府投融资平台只是个载体，自身并无资产。当时的城投公司主要由财政部门、建委共同组建，公司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。1995年，国家《担保法》出台后，这种模式难以为继：财政不能担保，而这类公司没有自己的资产，债务上升，举步维艰。
而地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，在4万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。
2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”同时，为了做强做大投融资平台，即城投公司，各级政府把公用企事业单位的资产纳入城投，比如自来水公司、公交公司、热力公司，燃气公司等，更好的发挥了投融资平台的作用。
而2010年发改委发2881号文 [1] ，明确规定，城投公司的主营收入70%需要来自自身，政府补贴只能占30%。这一政令具有一定的前瞻性，可预防地方政府财政开支太大，间接带来中央政府大规模财政赤字。
政策形势编辑 播报
针对地方政府债务和投融资创新问题，国家发布了一系列文件做出了明确细致的规定。
1.明确辨别、分离地方政府的欠债和融资平台的欠债，融资平台帮助地方政府举债的情况要彻底杜绝，使融资平台向市场化运营国有企业的转变更加迅速。
2.地方政府不得变相举债，比如利用政府购买服务、ppp、政府出资的各类投资资金、违规担保、承诺回购等方式。对于基础设施建设工程，严禁地方政府的购买服务项目。
3.在一定额度内发行债券，是地方政府举债的唯一进行办法。对于公益性项目，没有盈利的发行普通债券进行融资，有盈利的发行专项债券进行融资，前者以普通公共预算收入偿还，后者以相对的政府性基金收入或专项收入偿还。
4.对金融风险加强防范，对债务量严格控制，将责任追查到底，终身问责。
5.对于地方政府举债行为限制的同时，国家也开放了一些其他项目，比如ppp项目的发展、政府收费公路、试点土地的储备等。 [3]
特点
城投公司的特点包括了经营性为辅、公益性为主；一贯性及服务性特点。其中，公益性为主经营性为辅的特点表现在，由于其所建设或是运营的国有资产大多是城市基础设施，关乎地方的国计民生，其大多不以营利为目的，公益性较强。有的即便收取相应的费用，多以成本价的形式完成；所谓一贯性，指的是城投公司采取事先确定的经营原则，对于所融通的资金进行管理，资金包括需要支付资金成本及无须支付资金使用成本的两种。服务性，主要是公司受到相关政策部门的支持，其融资计划与国民经济有直接联系。一般来讲，是财政预算拨款及银行贷款以外的第三类资金来源。 [4]
地方城投公司融资方法分析
（一）财政资金
财政资金支持是城投公司实际发展过程中的核心资金来源，即大部分基础设施的建设资金普遍由政府财政拨款。而从客观角度分析，城投公司自身也属于地方政府投融资平台，政府财政资金支持同时也是城投公司主要的融资渠道。具体来看，财政资金来源一般是当地的税收与土地资金收入，但这方面的收入在满足当地一般性财政支出项目后真正用于城市建设投资项目支出的资金相对有限。因此，地方城投公司可以积极关注国家发展政策，结合当地发展规划，向政府申请一般债、专项债，或者寻求更高层级政府的补助等资金支持，如污水管网建设的一般债、上级政府的财政贴息等。 [2]
（二）银行贷款
银行贷款属于地方城投公司资金来源的主要补充融资方式。在实践方面，地方城投公司首先可以考虑争取政策性银行贷款，政策性银行贷款的融资成本相对更低。其次，地方城投公司可以凭借政府信用，加强与当地商业银行之间的沟通协调，引导商业银行为企业提供相应数额的银行贷款。通常情况下，银行贷款的具体操作流程十分清晰，且操作过程简单。但同时需要注意的是，近年来，我国加大对地方政府债务与城投公司的管理力度，如果城投公司自身存在较为严重的负债问题，将难以通过银行的资质审查，也就无法顺利获得银行贷款。 [2]
（三）债券融资
发行企业债券属于近几年城投公司领域新出现的融资方式，与上面两种融资模式相比，债券融资具有更强的灵活性和主动性。但值得注意的是，债券融资方式涉及十分复杂多样的审批流程和审批手续，办理程序较为复杂。此外，债券融资方法在某种程度上还会给地方债务带来各种隐性影响，因此，国家对于城投公司的债券发行工作提出了较为严格的要求。
发行企业债券符合城市建设行业特征，是一种十分有效的融资方法。城市建设的主要特征是固定资产具有较大投资规模，整体投资期限较长，需要具备稳定的资金来源，并且建成后的运维成本相对较低，现金流回报稳定。企业债券融资的突出特征是，一次性融资规模较大，资金实际应用过程较为稳定，资金成本低、投资方向自由，需要稳定的偿债保障。通过以上分析可以发现，发行企业债券对于城投公司而言属于一种有效的融资方法，与银行贷款融资相比，通过资本市场实施企业债券融资具有突出优势。同时，由于资本市场规模较大，债券还款时间较长，债券发行中对于发行商的限制十分宽松，债券发行方在项目融资过程中，可以借助债券设计的灵活性，优化信用等级，减少项目融资成本。综上所述，企业债券能够在资本市场内全面筹集资金，有效缓解资金不足问题，助力城市建设健康发展。 [2]
（四）土地开发融资
土地开发融资即将土地直接当成信用抵押，合理获取资金的方式和渠道。通常情况下，土地开发融资对于土地具有较强的依赖性，能够在短时间内快速筹集大量资金，有助于促进城投公司的未来建设发展。例如，城投公司可以创建政府土地储备中心，并由该中心对未来土地出让金进行合理规划充当质押，以此向金融机构借款，政府则负责土地的出让和拍卖，通过该种方法进行融资可以加快融资速度。 [2]
（五）其他融资方式
其他融资方式主要包括政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP）融资、BOT融资即建设（build）—经营（operate）—转让（transfer）融资及股权融资等。
对于城投公司而言，PPP融资方法即政府、非营利性企业及营利性企业在某项目基础上，创建良好合作关系。而借助该合作方法，可以帮助各个合作方得到有利结果，并且各个合作方需要共同承担融资风险和融资责任。BOT融资是地方政府针对基础设施建设项目，利用公开招标方式，确定项目发起人，中标者与政府签署协议，随后创建项目公司，实施融资、项目建设与经营活动。在特许期内，项目企业可以通过项目现金流量偿还筹资本息，得到一定利润；结束特许期后，项目企业需要把项目移交给政府。这些融资方式的应用和推广，进一步扩展了城投公司的资金来源。但在实际应用中，地方城投公司需要做好融资风险预防管理和风险识别工作，降低城投公司的经济损失。 [2]
除上述融资方法外，企业还可以通过融资租赁的方式进行融资，这也是一种有效的融资方式，能够进一步拓展融资渠道。融资租赁是一种将资金作为纽带，以租赁物件使用权和所有权相分离为基础特征，促进融物和融资全面结合的融资方法。融资租赁通过融物实现融资目标，与发行企业债券和银行信贷方式相比，整体融资方式较为灵活、手续简便、限制较少，能够进一步改善城投公司的财务状况。城投公司在进行融资租赁时，还可以根据实际发展情况选择融资租赁项目，如售后租回、直接融资租赁等。其中，直接融资租赁即出租人根据承租人的要求和意愿，采购设备并直接出租给承租人，承租人根据租赁合同定期支付相应租金。该模式适用于大规模投资项目，如公共交通、城市供水及轨道交通等。售后回租则是承租人将自制或外购的资产即自有资产出售给出租人，随后通过直接融资的租赁方法租回上述资产，并根据约定分期支付租金。售后回租是城市建设发展中较为常用的融资租赁方法，即把建成后的存量城建资产率先出售随后租回，不仅能够帮助企业缓解新建项目的资金压力，而且不会对企业日常经营活动产生不良影响，能够形成滚动开发格局，加速城市建设发展。 [2]
PPP模式在非经营性项目的运用中引入绩效考核。PPP项目中，社会资本对项目建设运营风险的承担有效分散了政府风险，这是是获得财政部门认可的重要条件，考核机制能够有效评价社会资本的运营效果，考核机制的创新方式主要有“安庆模式”和重庆“影子收费”。 [3]
(1)“安庆模式”：安庆外环北路工程是国内第一个非经营性城市建设PPP项目，是财政部第二批PPP示范项目，该项目投资了19.76亿元，建立13座桥梁，总长达14.9公里，由北京城建集团和安庆市城投公司进行出资，出资比重分别是88%和12%，基础配套设施由安庆市政府负责，比如通水、通电、道路等的提供以及场地征地拆迁，联合组建经建公司，主要负责投融资、项目建设以及运营维护。关于绩效考核，工程可用性付费与运营绩效付费两部分是政府付费的主要构成，绩效指标可包括质量、工期、环境保护、安全生产等方面，作为最后工程验收时的重要检测标准。绩效水平考核在运营维护期在也要进行，最后的考核结果和运维绩效付费支付息息相关。
(2)“影子收费”：“影子收费”是在重庆曾家岩嘉陵江大桥项目中提出的一种隐性收费模式，该项目是财政部第二批PPP示范项目，总投资为32.78亿元。为了解决现金流匮乏、政府付费过多问题，重庆政府对运营绩效考评机制进行了创新，使政府支出进一步平滑，提出了“影子收费”的概念，就是将测量设备放在桥梁两端，对车流量进行监测，市级财政负责支付，应收费总额按照事先确定的“影子价格”进行计算。 [3]
财务风险
城投公司的经营特点及受到所处环境所决定了其财务风险发生的机率较高。对于城投公司来讲，其财务风险的分析可以从融资风险、缺乏可持续发展动能、没有明确的责任主体及公司内部控制体系需要进一步完善等几个方面入手研究。 [4]
（一）融资风险
财务风险的发生与融资有着较为密切联系，现阶段城投公司在融资方面确实存在一定的问题。客观地讲，对于城市建设来说，由于其先期投资额大、投资回收期长，一般的企业无法接受城建项目。而城市投资公司以其国有企业身份参与城建运营，能够提升所在地区的基建水平，并为打造良好的城市面貌缓解所在地部分剩余劳动力问题、拉动城市内部需求并以此促进当地地方经济增长发挥了重要作用。最近一段时期，尤其是“新冠”疫情的出现，给各地经济的发展带来了较为严重的阻碍。鉴于此，各地政府出台了一系列的政策来应对经济下行压力。各地为了拉动经济增长，提升GDP水平，不断地加大对于本地城市基础设施建设力度，提高投资规模，并为此制定一系列投资计划。然而，社会主义市场经济条件下，城市建设仅有计划是远远不够的，还需要有相应的资金作为准备。与此同时，国家为了避免系统性金融风险的出现，早在2012年出台了一系列政策，遏制通过无偿划拨土方式获得土地后进行融资。要求城投公司取得土地必须要足额缴纳土地出让金为前提条件，并取得相关合法手续。同时，要求各地方政府不可以将土地作为资产注入资源平台公司。
（二）城市投资公司缺乏可持续发展动能
步入社会主义市场经济以来，国内的城投公司有了长足的进步，逐步在适应着市场经济运营模式。然而，不可回避的是，其日常运营及发展仍旧无法摆脱各地政府在政策、资金等方面的扶持。地方政府一般会主导公司项目的建设及投融资经济业务，这样一来使得城市投资公司的盈利能力、持续发展能力在一定程度上有所减弱。同时，目前来看城投公司与地方政府的土地储备机构在职能上有着较多的重叠及相似之处，造成分工与职能上的不清晰。2016年，中央政府要求，购置土地将全部由企业自有资金完成。而对于城投公司来说，其银行贷款、债券融资及财政拨款占据了现金流较大比重，根据其跟随市场经济发展过程中的表现来看，因其持续发展动能的不足，将难以在市场经济竞争中有着较大的发展，其财务风险自然是不请自来了。
（三）责任主体不明确
国企改革、转制的一个最为清晰的特征是所有权与经营权的有效分离，亦即政企分开极为重要。然而，现实情况来看，城投公司虽为公司类别，但是其实际的运作及营运背后还是由政府主导完成，未完全实现经济上的独立。这样的后果造成了，企业的责任主体不明确，一旦出现财务风险将无人担责。
（四）内部控制体系不很健全
从一些城投企业的运营就可以看出，存在内部控制体系不健全的问题。一些公司内部管理岗位分离制度并未完全实施到位，存在一人多岗、一岗多责的问题。上述问题的存在，使得资金使用效率无法得以有效提升，很容易出现财务风险，并与现代企业体系下的管理理念相冲突。现实中，城投公司公益性特点，主要是为了满足所在城市发展的基本需求，其主要是为了满足城市的正常运转而进行的。城投公司的运营不以营利为主要目的。然而，实际运作中，许多城投公司为了自身经济的发展，丢弃了原有的经营理念，将大部分公益运营资金投入到利润较高，风险也随之增大的项目当中，无形中增加了企业的财务风险。 [4]
展望
相对国家的城市化进程而言，城投公司还是个新生事物，以后要走的路还很长，而其扮演的角色也将会更加重要。

中金：城投转型正加速

中金研究
近期我们对多地城投债务防范化解和业务转型进行了草根调研。十年化债时间近半，企业反馈未来力度将会加大，省政府对隐债管理负总责，“管债务”更为普遍，“管主体”初步尝试；“化存量”发力较多，财政收入、三资盘活、再融资债、展期降息多措并举；“控增量”亦更严格，新增债务须对应资产，公益性项目只能代建。除了控隐债的“关后门”，更重要的是促转型的“开前门”，城投更注重经营性业务，亦在向招商引资、产业投资方向发力。

习总书记在《当前经济工作的几个重大问题》中，对于防范化解地方政府债务风险，强调要“压实省级政府……债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量……加强对融资平台公司的综合治理，推动分类转型”[1]。近期我们对多地城投进行了草根调研。

强调省债务主体责任，显隐性债务合并管理。本轮隐债化解，财政部强调“坚持中央不救助原则，做到‘谁家的孩子谁抱’”[2]。2022年6月《国务院办公厅推进省以下财政工作意见》，强调了省以下的财政事权支出责任和收入由省级政府统筹。调研中也了解到，地方各级政府中省级政府对隐债化解承担主要责任。同时，从2019年开始财政部门就开始对显性（一般债与专项债）和隐性债务（2018年认定）的债务率管理、偿债规划、风险监测进行了合并监管。

企业反馈未来化债力度将加大。调研中城投机构反馈，未来化存量、控增量、促转型都要加大力度，这是因为十年化债时间近半，部分地方受疫情和楼市调控影响，财政收入近年不理想，城投经营活动现金流走弱，筹资活动现金流亦下降，而存量隐债利息负担累积，新增债务又添压力，未来三年到期量增多，多地反馈隐债化解任务前轻后重，未来化债进度将加快。而相对于控隐债的“关后门”，促转型的“开前门”更能从根本上助力存量化债，节奏亦将加快。

各省债务防范化解的两种模式。具体实践中，各省因地制宜，形成了较具特色的隐债管理方案。

► 一是“管主体”模式。这是较为领先的模式，不仅管债务，还管主体。这种情况下，由省政府相关部门牵头管理地方债务，将有公益性业务的城投平台的债务（包含经营性债务）增速、结构（贷款、非标、债券比例）、融资成本均纳入统一债务管控体系。在这个过程中，国资委、财政厅、央行、银保监会和地方金融办通力合作，对城投债务状况摸底、监控以及制定应急处置机制。目前执行该模式的省份城投债务增速已降至全国平均水平之下。

► 二是“管债务”模式。这是较为普遍的做法，其中“化存量”发力较多，“控增量”部分省份亦有先进措施。

“化存量”方面，2018年财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》列举了6种隐债化解方案：一是安排财政资金偿还，如年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等；二是出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还；三是企事业单位利用项目结转资金、经营性收入偿还；四是部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务；五是企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还；六是直接破产重组和清算。草根调研中，城投企业采用多方资金来源化解存量隐债。

1）财政收入偿还。某城投企业反映所在新区财力雄厚，唯一隐债子公司截止到去年已经全部化解完，偿还资金来源于财政资金，包括土地出让的收入返回和财政拨款。

2）三资盘活（资源、资产、资金）。各地政府本着“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”的原则加快闲置国有资产资源处置进度，将“资源变资产”（开发利用矿产、林业、水利、能源、土地、数据等资源）、“资产证券化”（将存量资产发行REITS和ABS变现）、“资金杠杆化”（盘活财政闲置资金，并通过股权做引导、债权做征信、资本市场培育上市等方式将资金杠杆化），筹集资金化解隐债。多家城投表示，过去五年基于市场原则，用自有资金和债务融资通过招拍挂方式购入政府的经营性资产如公交、水务、养老院、停车场、加油站、写字楼、商铺等，财政再用相关资金化解隐债。某交通类城投和某园区城投均表示已将其高速公路和办公楼发行REITS和ABS上市。

3）再融资债。一些地区利用地方债余额和限额差发行用于“偿还存量债务”的再融资债。2021年地方一般和专项再融资债发行额超过地方债到期额在2500亿元和2000亿元，或用于偿还城投隐性债务。

4）债务展期降息。2019年国发40号文鼓励金融机构合理合规对隐性债务进行置换，随后银保监会45号文增加“债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确、短期偿债流动性压力较大”等条件。按照市场化法制化原则，2019年多地政府已与金融机构开展隐性债务置换，降低利息负担。近期遵义道桥与银行协商债务展期20年，前10年只还息。

“控增量”方面，某省份去年发文规范政府性投资项目的决策和立项，县市区级总投资额达到一定限额以上的，分别须报市或省财政部门评估论证，对债务率大于一定限额的市、县、区，投资项目均须报省财政厅评估。对于城投公司新增债务须对应资产，不能盲目举债；对于公益性项目，只能由政府出资、城投代建。三年来这些举措成功扭转了该省城投的市场形象。

城投分类转型进行时。从全国来看，部分地方基建投资已有前置迹象，地产供给已快于需求，增长动能亟需转换。我国正在经历本世纪以来第三个十年的动能切换，从1998-2008年“人口红利+出口”驱动、2008-2018年“金融周期”（信贷+地产+基建）驱动，正在迈向下个十年“科技创新”驱动。过去两年地方商业用地中用地占比以来大幅上升，制造业投资在总投资中的占比亦在大幅上升。

调研中，某省份城投表示，该省大力发展十大战略新兴产业，今年政府支持的投资项目多为产业类、而非传统基建。但财力较好的东部省份表示，铁路、桥梁、港口等基建仍可适度超前发展。各地城投普遍重视市场化转型。如果承担偏公益类项目建设的城投以代建为主，而向经营性业务转型是重点。某省多家城投将业务集中在片区开发、城市运营、文旅打造、金融服务、产业投资等经营性业务上。另一省份城投企业亦在招商引资、产业投资方面加大力度。总体看，城投平台转型升级或分三步，第一步以旧城投模式从事基建和土地开发等工作，第二步通过代建厂房、园区开发等方式逐步融入产业链条，第三步依靠产业运营经验向产业投资转型。

图表：疫后三年城投经营活动现金流走弱

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：城投筹资活动现金流亦下降

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：未来三年城投债到期量仍高

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：部分地区基建已经前置

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：部分城市房地产供给快于需求

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：工业用地成交占比上升

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：制造业在固定资产投资中比重上升

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：城投主营收入来源，产业类占比上升

资料来源：Wind，中金公司研究部

[1]http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2023-02/15/c_1129362874.htm
[2]http://finance.people.com.cn/n1/2021/1216/c1004-32310079.html

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本文摘自：2023年3月27日已经发布的《城投转型正加速》
黄文静 分析员 SAC 执证编号：S0080520080004 SFC CE Ref：BRG436
张文朗 分析员 SAC 执证编号：S0080520080009 SFC CE Ref：BFE988
邓巧锋 分析员 SAC 执证编号：S0080520070005 SFC CE Ref：BQN515
段玉柱 分析员 SAC 执证编号：S0080521080004
周彭 分析员 SAC 执证编号：S0080521070001 SFC CE Ref：BSI036