土地财政大势已去，地方靠什么来拼经济？

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土地财政已经走到尽头

(来源 ：颐园乡居）

自1994年分税制改革之后，地方政府对于土地出让金作为主要收入来源的依赖度逐年增加，“土地财政”自此而来。二十多年来地方政府对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，土地出让金占地方财政总收入的比重从1998年住房市场化改革的10.91%跃升为2020年的84.02%，“土地财政”创造性地发展出一套以土地作为信用基础的制度，推动了中国工业化和城镇化的发展。

数据来源：根据《中国国土资源统计年鉴》、《中国统计年鉴》、财政部《财政收支情况》整理所得。

“土地财政”实际上助推了中国通胀体质的形成，二十多年来中国实际CPI的涨幅基本源自于房价的涨幅。“土地财政”所推动的经济增长是粗放的，长期来看也是难以为继的。随着我国房地产市场需求见顶，在土地财政依赖度越来越高的同时，土地出让金开始出现了下滑。

财政部发布的《2022 年财政收支情况》显示，2022年，全国政府性基金预算收入77879亿元，比上年下降20.6%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入4124亿元，比上年增长3%；地方政府性基金预算本级收入73755亿元，比上年下降21.6%，其中，国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.3%。

土地成交规模与新房市场成交规模相关性最高。近期，房地产研究机构克而瑞统计的数据显示，2022 年，我国商品房销售面积为 13.6 亿平方米，销售额 13.3 万亿元，同比分别下降 24%、27%，行业规模重回 2015 年。与此同时，全国土地市场成交建筑面积为 14.44 亿平方米，成交金额 4.73 万亿，较 2021 年同期分别下降了 37%、31%。

总体来说，城镇化进程放缓、人口老龄化加速、少子化导致房价上涨预期不可逆转地下降，土地财政收入将持续消减，寻找新的财政收入增长点成为政府财政迫在眉睫的问题。

为什么说股权财政来了？

直接融资提速，股权时代来临

刚刚结束的2022年经历了“最难毕业季”，2023年高校毕业生规模将再创新高，预计超过1150万人。我国中小企业的就业贡献率占了全国就业的80%，因此支持中小企业发展就是保就业保民生，保民生就是保国家的长治久安。过去以银行贷款为主的间接融资结构显然无法更好地支持社会融资需求及经济高质量发展的需要。

党的二十大报告提出“健全资本市场功能，提高直接融资比重”，为优化融资结构进一步指明了方向。直接融资特别是股权融资更加能够促进科技、资本和产业的高水平循环，才能为经济迈向高质量发展阶段的产业结构优化、发展方式绿色转型的新任务保驾护航。

国企资产规模超过320万亿

根据《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》：2021年，全国国有企业资产总额308.3万亿元、负债总额197.9万亿元、国有资本权益86.9万亿元；全国国有金融企业资产总额352.4万亿元、负债总额313.7万亿元、形成国有资产25.3万亿元；全国行政事业性国有资产总额54.4万亿元、负债总额11.5万亿元、净资产42.9万亿元。

由此，在不计算国有金融该企业和行政事业型国有资产的情况下，国有企业总资产在2022年预计超过320万亿元。2021年，国有企业应交税费 53559.9 亿元，同比增长16.6%，占全国税收总额 31%（其中中央企业36234.1 亿元，同比增长 14.0%；地方国有企业17325.8 亿元，同比增长 22.6%。）

中泰证券首席李迅雷认为：“国企资产是当前政府部门除了国有土地资产之外的最大一块资产了，如果通过提质增效，若能够让300万亿元的国企总资产的回报率提高一个百分点，则就有3万亿元收益增加，基本可以弥补土地财政消减带来的收入缺口。”

股权财政初见端倪——淡马锡模式

淡马锡控股公司 (Temasek Holdings) 是一家新加坡的投资公司, 新加坡政府财政部对其拥有100%的股权。从最初的投资组合总值仅为3.54亿新元,到2021年3810亿新元（约合18000亿人民币）的投资组合净值，增长超过1000倍。47年来，淡马锡的复合年化股东总回报率为14%。

淡马锡模式的核心是董事会制度,该制度实现了政企分开和决策层同经理层的分开, 也成为了国企控制权与市场效率的经典结合。淡马锡模式一度成为中国国企改革效仿的方向。在国资委明确从“管资产”向“管资本”的政策方针指引下，已有一些地方国资委加大新兴产业投资力度，整合产业链，频频出手资本市场，扩大资产规模，成功调整财政收入结构，成为网红国资委。

合肥国资委——凭借缓建地铁押宝京东方、千亿资金投注长鑫存储、联手战投接盘蔚来汽车等一些列神操作，培育出三个国家级战略新兴产业集群。十年间，累计投入资本金超1400亿元，带动项目总投资超4300亿元，带动上下游产业链5000亿元。合肥市国资委重点监管企业资产规模跨越七个千亿台阶，现已达9398.2亿元。2021年全年实现利润总额163.54亿元，是十年前的6.2倍。

珠海国资委——主动放弃格力电器实控人之位，不仅给与企业更加市场化的机制，同时换得416亿现金，三倍杠杆手握千亿资金开启“买买买”模式。据悉，最近两年，珠海市国资委坚持“产业第一”，以投促引，已入股近20家上市公司，加速提升国有资产规模。十三五期间，国有资产总额达8169.7亿元，年均增长22.32%；国有权益达1567.67亿元，年均增长37.65%；营业收入年均增长36.57%，利润总额年均增长15.48%。

除了以上网红国资委，还有一些历来优秀的国资委如北上广深、青岛等国资委。我们似乎寻到一些脉络，聚焦战略新兴产业，一手引进产业，培育带动上下游产业链，一手出手上市公司，并购整合 、完善机制，提升市值，做大国有资产管理规模，其中重要的一条杀手锏就是提高国有资产证券化率。通过合理合法合规的市值管理，手里有现金有产业，财政有税收，地方有就业，企业有更好的成长条件，完美~~

国企上市公司有望迎来戴维斯双击

国有企业上市公司在 A 股数量不到三分之一，市值规模近半。截至 2022年底，A 股上市公司里面国企共计 1331 家，数量占比达 27%；其中中央国企 435 家，地方国企 896 家。从市值规模来看，A 股上市公司国企市值达到 41.23 万亿元，占比达 47%。

数据上国企市值虽然占比较高，但传统的估值体系下，出于对国企创新能力、决策机制灵活性性、强调社会责任等方面的担心，市场给与国企的估值偏低。相对于A股的整体估值水平，当前央企上市公司的平均市盈率只有8倍左右，地方国企的市盈率水平也处在历史相对低位区域。

“探索建立具有中国特色的估值体系”其中一个重要的目标就是提高国企的合理估值。行业上，在近年来的大国博弈中 ，我们更清醒地认识到现代化产业转型、培育战略新兴产业、保障国家安全的重要性。政策上大力推进国企专业化的整合、提质增效、完善激励机制，提升国企竞争力。国企较高的分红意愿和高利润增长率也会助力估值的提升。

2023年中国经济从底部回升，管理层重视央国企作为抓手稳住经济，会有诸多政策支持。国企会重视上市公司的表现和估值的提升，有可能从估值业绩的双重抑制转向双重提升，戴维斯双击值得期待。

欧美加息终会转入减息，长期利率下行，流动性逐渐宽松，在估值提升的同时，实现政府、企业、投资人的多赢局面，弥补土地财政缺口，为股民带来财产性收入，吸引资金进入资本市场，又进一步支持企业发展，形成良性循环。

可以预见，未来土地财政比例越来越少，股权财政比例越来越高。

一个国家的经济增长终究需要靠企业价值有提升肯创新，人民收入增长敢消费，而不是冰冷的钢筋水泥和砖头。

股权财政，我们拭目以待。

“土地经济”向“数字经济”：地方发展应有“新思路”

“土地经济”的由来、发展与问题

改革开放的这些年来，我国的经济发展围绕土地、劳动力、资本等传统生产要素，充分释放了生产力，使得中国经济在过去很长一段时间内保持了较高的增速。

这个阶段地方财税围绕着土地财政构建经济制度、政策体系乃至职能部门。各地方政府都把工作重心放到工业化、城市化建设相关的招商引资上。

地方财政的来源几乎全部围绕在土地出让、房地产相关税收、城投企业土地抵押融资和地方政府债券融资等方式的土地财政上。

这也直接铸就了过往20年我们房地产行业的辉煌。房地产被作为一个投资性工具，其飞速增长的回报率远远高于工业平均利润，更有上市公司卖掉一线城市的房产就能获得超过企业全年经营利润的案例出现。

如此丰厚的投资回报率为地方经济和GDP增长起到了显而易见的作用。因此，在2022年之前我国的金融体系都是围绕在“钢筋水泥”之上的“土地经济”构建。却也大大削弱了实体经济，以及中小企业的金融支持力度。

现任中国香港沃德国际资产管理顾问公司董事局主席的卢麒元在1999年撰写的《香港的超级地租》中提到：“僭越土地主权，向土地使用者征缴的超越了一般意义或者平均租赁费用的那部分类租性的收入，或者类税性的收入。”

虽然“土地经济”给地方带来经济的增长和繁荣，却也给当地居民及经济长远带来了巨大的负担，这从经济学的角度不能说其不好。但不可否认的是，仅依靠“土地经济”，确实局限了整个经济环境和市场的良性发展。

相对于欧美这些成熟的工业化国家，美国、日本的土地经济占GDP比分别为2%和1.5%，远远低于中国的25%。也大大影响了金融系统为实体经济提供服务意愿。

随着工业化、城市化不断推进，土地的发展空间不断变小。发展到2022年的如今，我国有土地出让收入实现6.69万亿（同比下降23.30%、同比减少2.02万亿元），28个省级行政区的土地出让收入均明显下滑，这无疑在财政收入压力加大的背景下，冲击地方财政的又一种力量。

目前地方政府的财政问题非常严重，却找不到税收的增长点、更不确定区域经济的动能哪里。事实正在越来越清晰告诉的我们，过去依靠大搞土地建设、招商引资等刺激手段，给地方财政收入和GDP增高的工具正在逐渐失灵。

在国家推动经济、社会持续健康发展、共同富裕的社会主义本质要求下，对宏观经济管理提出了一系列新的要求和挑战，迫使各级政府反思传统的发展模式，探索新的发展模式和发展路径。

数字经济渐成高质量发展“新动力”

“土地经济”下的房地产作为支柱行业，作为过去20年经济增长的火车头，截止2022年仍然占据GDP的7.34%，间接带动相关产业占10%，合计约占GDP的17%。

房地产开发投资占固定资产投资的27.3%，广义房地产产业链完全带动的相关投资占比52.5%。地方政府依赖土地财政，房地产相关收入约占37.6%。

围绕着“土地经济”构建地方财政和金融体系，导致了经济社会发展出现了“有增长无发展”的局面。且房地产泡沫不断积累、地方债愈演愈烈、污染有增无减、温室气体排放高居世界首位……

面对着整个社会经济的转型升级，国家先是在2020年提出以新发展为理念，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系的新型基础设施建设概念。

国家互联网信息办公室相关负责人在第五届数字中国建设峰会新闻发布会上表示：从2017年到2021年，我国数字经济规模从27万亿元增长到超45万亿元，稳居世界第二。数字经济在整个GDP中的比重提升至39.8%，数字经济发展动能加速释放。

由于疫情期间各地政府财政问题，政府的数字化进程虽然有所推迟但2022年6月23日国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，依然明确表达了各地政府应主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，全面开创数字政府建设新局面作出部署。

若干国家相关政策及文件为数字政府的建设指明了方向，对于数字政府整体的投入将会有明显提升。《数字中国建设整体布局规划》将数字中国建设工作情况作为对有关党政领导干部考核评价的参考，进一步加强了数字政府建设的确定性。

土地经济如何向数字经济转型？

当前所有地方经济发展，都卡在了“模式趋同”和“路径依赖”上。不论是怎样类型地方经济，当前的产业定位、招商政策、产业运营体系上都非常趋同，严重缺乏自主创新能力。

在具体政策上，各地园区产业发展和招商引资等政策也没有本质区别，差异仅体现在优惠力度上，但由此导致各地方政府仅能通过优惠政策互相攀比、互相模仿“拼优惠”，不仅加重了地方财政的负担，也加剧了低层次竞争和“内卷”。

地方经济发展突破瓶颈，就必须摆脱“给地、给房、给政策、给资金”等过往“成功经验”的依赖，转向“给渠道、给平台、给机会、给创新”的新路径，尤其是地方经济公共平台上服务的迭代与创新。

我国数字经济蓬勃发展，具有高创新性、强渗透性、广覆盖性，相关技术蓬勃发展持续激发经济社会发展的新动力，也造成越来越多的企业对政府提出数字经济相关建设支持需求。

企业需求的改变，也同时要求政府也从传统路径向产业生态资源、数据与创新应用资源等不同环节的系统化、专业化支持转变。

要求地方政府及落地园区，构建集中且高效的政策、资本、技术、渠道、咨询等服务平台。思考如何整合利用知名高效、科研院所及协同性强的高科技企业，支持企业加强核心竞争力的同时，补全政策补贴、行业付出及品牌宣传相关的服务。

地方经济升级，需要地方角色发生转变

地方经济需要转型升级，不仅是要摆脱过往的“给地、给房、给政策、给资金”路径，更要构建“给渠道、给平台、给机会、给创新”路径之上的突破。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，“发挥产业投资基金引导作用，加大融资担保和风险补偿力度”，为“十四五”期间政府高水平推进资本招商“定标引航”。

相对于传统的招商方式，资本招商最大优势就是精准和高效。通过发挥政府主导资金的作用开展资本招商，一方面解决了企业发展面临的融资困境，另一方面解决了地方政府招商引资的难点。

深圳目前基本形成以基础设施公共事业为主体、以金融及战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”国有资本格局，形成可供借鉴的“深圳模式”。

核心就是“园区+创投”，即以科技园区为依托，以科技金融为纽带，通过前期租金、资金和技术入股等具体方式提供资金支持、分享产业发展红利。

深圳在2018年设立了全国首支天使投资引导基金，100%投资种子期、初创期企业孵化发展项目，加速科技成果转化效率。截至2021年，该基金已累计撬动社会资金超过100亿元人民币，投资了567家高科技企业，培育出54家估值超1亿美元的企业。

而更牛的合肥市，在2008年战胜武汉、深圳等地，拿下京东方（000725）第6代TFT-LCD（液晶面板）生产线，并展现出了颇大的投资气魄。

在当年合肥市财政收入仅为301亿元的情况下，合肥除了筹集60-90亿元的资本金外、又另与京东方一起申请国开行85亿元的银团贷款。

合肥京东方也不负政府的信任与期待，一路披荆斩棘将事业做的蒸蒸日上。合肥国资通过二级市场减持完成京东方投资退出，为新的投资积累资金，实现良性循环。也因此，合肥市政府也被外界戏称为“中国最牛风险投资机构”。

在实践中，安徽合肥坚持“以投带引”，依托三大国资平台，围绕投资全链条打造“引进团队—国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”闭环。

2010—2020年，合肥GDP规模从2700亿元增至万亿元，全国排名升至20位，不仅成为地方经济增长最强黑马，也依靠“科技投行”的能力，成功引入并培育了新型显示器件、半导体和新能源汽车等新兴产业集群，实现十年“换道超车”。

总结合肥资本招商基本路径可概括为：以尊重市场规则和产业发展规律为前提，以资本纽带、股权纽带作为突破口和切入点，政府通过财政资金增资或国企战略重组整合打造国资平台，再推动国资平台探索以“管资本”为主的改革，通过直接投资或组建参与各类投资基金，带动社会资本服务于地方招商引资，形成产业培育合力。

这些经验与探索为其他地方政府招商引资与经济发展带来了“科技投行”的新思路。

数字经济时代·地方职能该如何应对与调整

所谓的市场经济重效率、社会经济重协调。从当前的市场环境，我们已经得出明确额结论：追求“利益最大化”的经济发展时代已经过去；基于当地要素的实际情况，以社会需求为核心配置的数字经济时代已经来临。

这里我们能很明确的认识到由“土地经济”向“数字经济”转型，对于政府及相关职能的要求完全不同：
“数字化”政府和“钢筋水泥”政府完全不同；
“数字财政”和“土地财政”完全不同；
“数字金融”和“土地金融”完全不同。

也因此，虽然各个组织已经明确的认知到“土地经济”已经在走下坡路，但根深蒂固的利益机制和惯性使然，让他们更愿意生活在当下的“舒适区”中。

不过值得欣喜的是，当前有越来越多的地方政府开始像深圳、合肥那样，基于工业化、城市化已经健全的职能之上思考地方财政收入来源与财政收入转变的实践。

经济发展必然要改变旧有的生活方式，重新分配利益，所以必然伴随着矛盾和冲突。政府的关键作用之一，就是调控改变速度的快慢。

社会变化过程快慢之间，对身处其中的人而言，感受天差地别。对于环境的变化，人们需要时间去适应。人不是机器部件，不可能瞬间调整，也没有人能一直紧跟时代，所以稳定的改革过程要留下足够的时间和资源去缓冲。

有经济史学家在研究美国崛起的过程时曾言：“在成功的经济体中，经济政策一定是务实的，不是意识形态化的。是具体的，不是抽象的。”

世事复杂，逻辑和理论之外的不可控因素太多，所以具体问题的解决方案，只能在实践中不断权衡、取舍、调整、改进。

但发现和提出好的问题，是解决问题的第一步，且“提问”本身，往往已蕴含了对解决思路的探索。切中要害的问题，必然基于对现实情况的深刻理解。因此，无论是理论家还是实践者，“实事求是”和“具体问题具体分析”都是不会过时的精神。

（来源：数字经济研习社会）

颤抖吧！前四月全国卖地收入断崖式下跌透露地方财政告急

文/谢逸枫
5月18日，财政部门一份全国财政收入数据显示，2023年前4月全国卖地收入1.1761万亿元（一季度8728亿元、前2月5627亿元），同比下降21.7%（一季度下降27%、前2月下降29%），跌幅收窄5.3%，依然是堪称史诗级断崖式下跌。

土地是一个国家、城市的财富之母，是一个城市的发展基础条件；是一个国家的最大原始资本财富；是地方财政收入、教育、基建、市政配套、水利等设施的资金的重要来源，是弥补财税收入不足的关键来源。
2023年前4月卖地收入跌幅下跌21.7%（一季度下跌27%，创1987年有统计数据历史以来同期第四最大跌幅，可谓是罕见。尽管增速暴跌21.7%，依然堪称一部最成功的土地财政学，即中国房地产经济学。
全国卖地收入增幅断崖式下跌，2023年前四月跌幅下跌21.7%、一季度跌幅下跌27%、前2月下跌29%。而2022年跌幅下跌23.3%、2021年增长3.5%、2020年15.9%、2019年11.4%、2018年25%、2017年40.7%。
值得注意的是目前房企融资困难与销售回款缓慢，债务集中到期，房企压缩投资，总体拿地放缓，市场季节性因素、地方供地节奏的调整，土地价格的微调，导致前4月全国卖地收入增速的跌幅断崖式下跌21.7%。
其一是按照笔者分析，全国卖地收入1.1761万亿元，同比下降21.7%，占到全国财政收入8.3171万亿元的14.14%（一季度14.0%），占到全国地方财政收入4.5610万亿元的25.78%（一季度25.12%）。

2023年前4月全国卖地收入1.1761万亿元，同比下降21.7%。2020年-2022年前4月全国土地收入分别为1.5839万亿元、2.1383万亿元、1.5012万亿元，同比分别下降4.5%、增长35%、下降29.8%。
土地收入依然在持续下滑。2023年前4月全国卖地收入1.1761万亿元，同比下降21.7%。与去年同期相比，前4月土地收入下滑同比相对比，大幅度收窄8.1%。但是，下滑幅度依然高于去年的平均数。
2023年前4月全国卖地收入1.1761万亿元，同比下降21.7%（一季度同比下降27%），跌幅收窄5.3%，意味着卖地收入下降趋势放缓。同时卖地收入的大量减少，一定程度导致地方财政告急。
过去四年减税降费超过7万亿元，对于地方财政收入压力巨大。2022年新增减税降费超1万亿元、2021年1.1万亿元、2020年超2.5万亿元，2019年2.36万亿元，包括退税缓税缓费超10万亿元以上。
其二是笔者分析，2023年前4月全国土地与房地产相关的税收7164亿元（一季度5246亿元），占全国税收收入7.0379万亿元的10.17%（一季度10.14%），其中非税收入12792亿元（一季度10634亿元）。
如包括房地产领域5项税收的住宅房产税（上海、重庆）、印花税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税等建筑业税收，占到总税收入的20%以上，占到全国税收的比例更高。
不可忽略的是房地产及建筑业的税收，对于后疫情时期的经济恢复、税收免减特殊背景下，对地方财政收入是多么地重要。如加上土地出让金这块的收入，二项收入占到地方财政超过60%以上。
房地产市场正在出现一些积极变化，除土地增值税跌幅大外，前四月房地产相关税收呈现小幅度上涨。其中契税2064亿元，同比增长6.3%；土地增值税2252亿元，同比下降15.2%。
房产税1529亿元，同比增长20.5%；耕地占用税458亿元，同比下降8.8%；城镇土地使用税861亿元，同比增长11.5%。 与2022年前四月的数据相比，土地相关税收有回升趋势。
其三是笔者统计的分析，前4月全国卖地收入1.1761万亿元，同比下降21.7%、加上土地与房地产相关五项税收7164亿元，房地产总收入1.8925万亿元（一季度1.3974万亿元、前2月8478亿元）。
前4月全国房地产总收入1.8925万亿元，占到全国财政收入8.3171万亿元的22.75%（一季度22.41%）、占到地方财政收入4.5610万亿元的41.49%（一季度40.22%），占到全国税收收入7.0379万亿元的26.89%（一季度27.02%）。

如加上六项房地产相关税收、建筑业税收，十一项全国房地产、建筑业的税收收入超过9000亿元，加卖地收入的1.1761万亿元，前4月全国房地产总收入超过2万亿元（一季度房地产总收入达到1.5万亿元）。
1月-4月全国政府性基金预算收入1.4601万亿元，同比下降16.9%。其中前4月全国卖地收入1.1761万亿元，卖地收入占全国政府性基金预算收入的80.54%，占地方政府性基金预算本级收入1.3407万亿元的87.72%。
其四是笔者按照官方的数据显示，1999年到2022年过去24年全国卖地收入总金额达到74.2905万亿元，年平均卖地收入3.0954万亿元，堪称史上最大的财富。此土地收入，成为地方财政的最重要来源。

2011年-2019年全国卖地收入分别为33166亿元、28422亿元、41250亿元、42940亿元、32547亿元、37457亿元和52059亿元、65095亿元、77914亿元。2020年-2022年全国卖地收入分别为84142亿元、87051亿元、66854亿元。
过去12年间全国卖地收入总计64.9347亿元，年均5.4112万亿元。究竟土地财政源于何处，一则是分税制改革，导致地方政府收入占比过低，支出占比过高，土地财政是为了弥补地方财政收支不平衡产生的。二则是政绩考核。